文章來源：國資小(xiao)新 發(fa)布(bu)時間(jian)：2020-11-28
日前，國務院國資(zi)委印發《關于以管資(zi)本(ben)為主加(jia)快(kuai)國有資(zi)產監管職能轉變的實(shi)施(shi)意見(jian)(jian)》（以下簡稱《實(shi)施(shi)意見(jian)(jian)》）。上海國有資(zi)本(ben)運(yun)營(ying)研(yan)究(jiu)院對《實(shi)施(shi)意見(jian)(jian)》進行了(le)解(jie)讀。
黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”。黨的十九屆四中全會進一步明確要求“形成以管資本為主的國有資產監管體制”。那么，什么是以管資本為主？為何要推動國資監管職能向以管資本為主轉型？以管資本為主的主要任務和路徑措施該如何設計？
一、向以管資本為主轉變的三大必要性
完善的(de)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)監管體(ti)制，是國(guo)有(you)企業(ye)改革(ge)發展的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)保障，對于發展壯大國(guo)有(you)經濟具有(you)重(zhong)(zhong)要(yao)意義。在(zai)全面(mian)深化(hua)改革(ge)的(de)今天，國(guo)有(you)資(zi)產(chan)監管體(ti)制亦需與時俱進，按(an)照高質量發展的(de)要(yao)求(qiu)，推動自身(shen)改革(ge)不斷深化(hua)。
（一）“管資本”是對“管人管事管資產”的繼承和發揚。
2003年國資(zi)委成立之初，便提出(chu)了(le)(le)“管資(zi)產(chan)(chan)與管人(ren)、管事相(xiang)結合(he)”的監管思(si)路，逐步形成了(le)(le)中央(yang)、省、市三級國有資(zi)產(chan)(chan)監管體制，順(shun)利推行了(le)(le)清產(chan)(chan)核(he)資(zi)、劃轉(zhuan)重組、考核(he)監管等活動(dong)，有效解決了(le)(le)國有資(zi)產(chan)(chan)多頭管理、出(chu)資(zi)人(ren)權力(li)分散、政企政資(zi)不分等問題，方向正確，監管有效，成績顯(xian)著。
歷經(jing)(jing)多年改革(ge)發(fa)展，現(xian)階(jie)段國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)(ye)的規模(mo)體量、資(zi)產(chan)證券化水平、集團(tuan)化運作形態、市(shi)場(chang)化經(jing)(jing)營(ying)機制等，均比十年前(qian)(qian)、二十年前(qian)(qian)發(fa)生了(le)深刻變化。截至2018年，全國(guo)(guo)國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)(ye)資(zi)產(chan)總額(e)210.4萬(wan)億(yi)元，國(guo)(guo)有資(zi)本權益總額(e)58.7萬(wan)億(yi)元。特別是國(guo)(guo)有控股上(shang)市(shi)公司的資(zi)產(chan)總額(e)和營(ying)業(ye)(ye)收(shou)入占比均超過60%、利潤總額(e)占比超過80%。我國(guo)(guo)國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)(ye)已經(jing)(jing)進入了(le)資(zi)產(chan)資(zi)本化、股權多元化的新階(jie)段，傳統“管(guan)(guan)人管(guan)(guan)事(shi)管(guan)(guan)資(zi)產(chan)”模(mo)式在監管(guan)(guan)內容、監管(guan)(guan)對象、監管(guan)(guan)方(fang)(fang)式等方(fang)(fang)面都迎來明顯挑(tiao)戰和壓力。
黨的(de)十八大以來，以習近平同志為(wei)(wei)核心的(de)黨中央高度重視國資(zi)(zi)國企(qi)改革(ge)，深刻指出要(yao)以管資(zi)(zi)本(ben)為(wei)(wei)主加強(qiang)(qiang)國有(you)資(zi)(zi)產監管，加快實現(xian)從(cong)管企(qi)業向管資(zi)(zi)本(ben)轉變。“管資(zi)(zi)本(ben)”是對“管人管事管資(zi)(zi)產”的(de)繼承(cheng)和(he)發(fa)展，而非對現(xian)有(you)管理體制(zhi)的(de)否定。“管資(zi)(zi)本(ben)”轉型的(de)目的(de)，在于加強(qiang)(qiang)和(he)完善國有(you)資(zi)(zi)產監管，既(ji)體現(xian)了對既(ji)有(you)改革(ge)成績的(de)肯定，也蘊含著向更高目標發(fa)展的(de)改革(ge)要(yao)求。
（二）“管資本”是完善國資監管的必然選擇。
混合(he)所有制改革(ge)(ge)成(cheng)為新(xin)一輪(lun)國資(zi)(zi)國企改革(ge)(ge)的(de)(de)重要突破口(kou),未來的(de)(de)市場主(zhu)體構成(cheng)將呈現(xian)“紡錘型”結構，“純(chun)國有”或“純(chun)民營”的(de)(de)企業(ye)比例將不斷(duan)縮減，國有資(zi)(zi)本(ben)、集體資(zi)(zi)本(ben)、非公有資(zi)(zi)本(ben)等(deng)交(jiao)叉持股、相互(hu)融合(he)的(de)(de)混合(he)所有制經(jing)濟(ji)(ji)，將成(cheng)為基(ji)本(ben)經(jing)濟(ji)(ji)制度的(de)(de)重要實現(xian)形式(shi)。
目前(qian)在(zai)國務院國資委監(jian)管(guan)的中(zhong)央(yang)企業(ye)中(zhong)，混合所有制(zhi)企業(ye)戶數占比(bi)已達70%。除競爭(zheng)性(xing)領域外，在(zai)電力、石油、天然(ran)氣、鐵路(lu)、民航、電信、軍工等重點領域，混合所有制(zhi)改革試點正(zheng)在(zai)有序推進。
隨著(zhu)非公資(zi)(zi)本(ben)(ben)的(de)(de)引入(ru)，原有的(de)(de)主要針對(dui)國(guo)(guo)有獨(du)資(zi)(zi)、全資(zi)(zi)企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)管理(li)模式(shi)明顯(xian)滯后(hou)，政府將不得(de)干(gan)預企(qi)(qi)業(ye)(ye)自主經營(ying)，股東亦不得(de)干(gan)預企(qi)(qi)業(ye)(ye)日常(chang)運(yun)營(ying)。國(guo)(guo)資(zi)(zi)監管機構(gou)只能依(yi)據(ju)《公司法(fa)》《企(qi)(qi)業(ye)(ye)國(guo)(guo)有資(zi)(zi)產法(fa)》及公司章(zhang)程，依(yi)據(ju)所投入(ru)“資(zi)(zi)本(ben)(ben)”的(de)(de)多少和比重，有限(xian)度地主張權利。必須通(tong)過建立健全現代企(qi)(qi)業(ye)(ye)制(zhi)度，按(an)章(zhang)程行權，對(dui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)監管，靠市場選人，依(yi)規(gui)則(ze)運(yun)行，維護企(qi)(qi)業(ye)(ye)真(zhen)正的(de)(de)市場主體(ti)地位。
（三）“管資本”是貫徹競爭中性原則的必然要求。
“競爭(zheng)中性”（CompetitiveNeutrality）一(yi)詞最初起(qi)源(yuan)于(yu)澳(ao)大利(li)亞的《希爾默報告(gao)》，后被OECD采用。
在(zai)OECD發布(bu)的(de)《國(guo)有(you)(you)(you)企(qi)業(ye)與競(jing)爭(zheng)中性(xing)(xing)原(yuan)則(ze)》、《競(jing)爭(zheng)中性(xing)(xing)和(he)(he)國(guo)有(you)(you)(you)企(qi)業(ye)：挑戰和(he)(he)政策選擇(ze)》等報告中，將競(jing)爭(zheng)中性(xing)(xing)界(jie)定為：競(jing)爭(zheng)中性(xing)(xing)意味著沒(mei)有(you)(you)(you)一個企(qi)業(ye)實體僅僅因為其所有(you)(you)(you)權而處于有(you)(you)(you)利（或不利）地位(wei)。2016年在(zai)美、日等12國(guo)正式簽署的(de)TPP協議中，第17章“國(guo)有(you)(you)(you)企(qi)業(ye)和(he)(he)指定壟(long)斷企(qi)業(ye)”提出，“確保行政部(bu)門(men)在(zai)監管國(guo)企(qi)和(he)(he)私有(you)(you)(you)企(qi)業(ye)時保持公允”。
面(mian)對國(guo)有(you)企(qi)業市場化(hua)、法治化(hua)、國(guo)際化(hua)發(fa)展大趨勢，面(mian)對外部不確定性因素(su)逐步(bu)加大，國(guo)際競(jing)爭和挑戰日(ri)益激(ji)烈，傳統的針對境內國(guo)有(you)企(qi)業的管理(li)模(mo)式(shi)已經不適(shi)用于“走(zou)出(chu)去”的新要求(qiu)，必須遵(zun)循市場規律(lv)，必須對接(jie)國(guo)際規則，減少行政干預(yu)，更多地(di)(di)通過(guo)規范(fan)公(gong)司治理(li)來授權行權，更好地(di)(di)助(zhu)推中國(guo)企(qi)業在世界范(fan)圍獲得更加公(gong)平的競(jing)爭環境。
二、以管資本為主加快職能轉變的五項重點任務
如(ru)何(he)從以管(guan)(guan)(guan)企(qi)業(ye)為主向以管(guan)(guan)(guan)資(zi)本為主轉(zhuan)(zhuan)變，《實施(shi)意見(jian)》提出了(le)四個轉(zhuan)(zhuan)變：更加強(qiang)調基于(yu)出資(zi)關系的監管(guan)(guan)(guan)；更加注重加強(qiang)宏觀戰略層面(mian)的研究、規劃和調控，避(bi)免“只見(jian)樹木不見(jian)森(sen)林”；更多運用市場化法治(zhi)化手段；按照高質(zhi)量發展的要求，更好推(tui)動企(qi)業(ye)質(zhi)量變革(ge)(ge)、效率(lv)變革(ge)(ge)、動力變革(ge)(ge)。
總(zong)結十(shi)八屆三(san)中全會(hui)以來的(de)國資國企改革(ge)“1+N”政策(ce)體系構成，《實施意見》把“以管(guan)(guan)資本(ben)為主”的(de)重點(dian)任務(wu)歸納為“管(guan)(guan)布局、管(guan)(guan)運作、管(guan)(guan)回報、管(guan)(guan)風險、管(guan)(guan)黨建”五個方面(mian)。
（一）加強資本布局調控。
圍(wei)繞服務(wu)國(guo)(guo)家(jia)戰(zhan)略和(he)國(guo)(guo)有經濟布局結構調整要(yao)求(qiu)，對國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)布局投向進(jin)行統籌規(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)和(he)引導。一(yi)是要(yao)抓規(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)編制(zhi)，按照“全國(guo)(guo)一(yi)盤(pan)棋”思路(lu)，構建全國(guo)(guo)國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)體(ti)系(xi)，包括國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)國(guo)(guo)企(qi)中長期(qi)戰(zhan)略規(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)、五年發展規(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)、三年行動計劃(hua)(hua)(hua)(hua)等。二(er)是要(yao)抓存量(liang)重組(zu)，明確功能定位和(he)發展主業，通(tong)過戰(zhan)略性(xing)重組(zu)、專業化整合和(he)前(qian)瞻性(xing)布局，推動存量(liang)資(zi)(zi)(zi)本(ben)有序(xu)進(jin)退(tui)。三是要(yao)抓增量(liang)布局，通(tong)過主業管理、負(fu)面清(qing)單等方式，引導國(guo)(guo)有企(qi)業聚焦(jiao)主責主業，引導國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)服務(wu)國(guo)(guo)家(jia)戰(zhan)略。四(si)是要(yao)抓資(zi)(zi)(zi)產(chan)盤(pan)活，加(jia)快(kuai)處置低效(xiao)無效(xiao)資(zi)(zi)(zi)產(chan)，加(jia)快(kuai)推動從資(zi)(zi)(zi)源、資(zi)(zi)(zi)產(chan)向資(zi)(zi)(zi)金、資(zi)(zi)(zi)本(ben)的流動和(he)升級(ji)。
（二）提高資本運作效率。
聚(ju)焦(jiao)增強活力(li)(li)(li)，打造專業平(ping)臺，提(ti)升(sheng)(sheng)資(zi)本(ben)運(yun)(yun)營(ying)的專業化水平(ping)，讓國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)在流(liu)(liu)動中實現增值。一是要發揮(hui)好(hao)(hao)國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)投資(zi)公(gong)司(si)的作(zuo)用(yong)，以(yi)承擔產業發展(zhan)使命(ming)為(wei)己任，以(yi)增強國(guo)(guo)際競(jing)爭力(li)(li)(li)、創新力(li)(li)(li)、控(kong)制力(li)(li)(li)、影響力(li)(li)(li)和抗風險能力(li)(li)(li)為(wei)目標，加(jia)(jia)快推動產業集(ji)聚(ju)和轉型(xing)升(sheng)(sheng)級。二是要發揮(hui)好(hao)(hao)國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)運(yun)(yun)營(ying)公(gong)司(si)的作(zuo)用(yong)，通(tong)過(guo)基金投資(zi)、股權運(yun)(yun)作(zuo)、價值管(guan)理等，加(jia)(jia)快國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)合理流(liu)(liu)動和保值增值。三是要提(ti)升(sheng)(sheng)國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)運(yun)(yun)作(zuo)的規(gui)范化、制度化水平(ping)，圍繞資(zi)產和股權的投資(zi)運(yun)(yun)營(ying)全過(guo)程(cheng)，建立健全基礎管(guan)理制度體(ti)系(xi)，加(jia)(jia)強對國(guo)(guo)有(you)資(zi)本(ben)重大運(yun)(yun)作(zuo)事項的管(guan)控(kong)。
（三）優化資本收益管理。
發(fa)揮考核(he)分(fen)配導(dao)向作用(yong)，完善激(ji)(ji)勵(li)(li)約束市場機制(zhi)，提高國(guo)有(you)資本(ben)回(hui)報(bao)水(shui)平。一(yi)是(shi)要(yao)(yao)分(fen)類(lei)化監管、差異化考核(he)，“一(yi)企一(yi)策(ce)”引導(dao)企業重點發(fa)力和(he)業績(ji)提升。二是(shi)要(yao)(yao)推行正向激(ji)(ji)勵(li)(li)，健全企業收入分(fen)配機制(zhi)，綜合運用(yong)增(zeng)量利(li)潤獎(jiang)勵(li)(li)、股(gu)權激(ji)(ji)勵(li)(li)、分(fen)紅權激(ji)(ji)勵(li)(li)等中(zhong)長期激(ji)(ji)勵(li)(li)。三是(shi)要(yao)(yao)加強(qiang)(qiang)預決算(suan)(suan)管理，組織開展國(guo)有(you)資本(ben)經營預算(suan)(suan)執(zhi)行監督(du)和(he)績(ji)效評價(jia)。四是(shi)要(yao)(yao)加強(qiang)(qiang)收益收繳，特別是(shi)加強(qiang)(qiang)上市公司市值管理，提高股(gu)東回(hui)報(bao)。
（四）維護國有資本安全。
明確(que)監(jian)(jian)(jian)督(du)職責(ze)，完(wan)善責(ze)任追究制度(du)，全方(fang)位加強(qiang)出資人監(jian)(jian)(jian)督(du)，防止國(guo)有(you)資產流失。一是(shi)(shi)要加強(qiang)出資人監(jian)(jian)(jian)督(du)制度(du)建(jian)設(she)，覆蓋國(guo)資監(jian)(jian)(jian)管全部業務領域，開展制度(du)執行(xing)落實(shi)情況的監(jian)(jian)(jian)督(du)檢查。二是(shi)(shi)要落實(shi)企業主體責(ze)任，指(zhi)導(dao)企業構建(jian)完(wan)整有(you)效的內控體系，加大對違(wei)規經營投(tou)資責(ze)任的追究力度(du)。三是(shi)(shi)要牽頭(tou)搭建(jian)協同(tong)監(jian)(jian)(jian)督(du)工(gong)作體系，統籌出資人監(jian)(jian)(jian)督(du)、紀檢監(jian)(jian)(jian)察(cha)監(jian)(jian)(jian)督(du)、巡視監(jian)(jian)(jian)督(du)、審計監(jian)(jian)(jian)督(du)及(ji)社會(hui)監(jian)(jian)(jian)督(du)等各方(fang)資源和力量(liang)，建(jian)立(li)協同(tong)聯動和會(hui)商(shang)工(gong)作機制。
（五）全面加強黨的領導。
管(guan)(guan)資本(ben)就(jiu)要管(guan)(guan)黨建(jian)(jian)(jian)。堅(jian)持黨的(de)領(ling)導，加強黨的(de)建(jian)(jian)(jian)設(she)，把(ba)國(guo)(guo)有(you)資產牢牢掌握在黨的(de)手中。一是(shi)要將黨的(de)領(ling)導融入公司治理，把(ba)黨的(de)建(jian)(jian)(jian)設(she)融入管(guan)(guan)資本(ben)的(de)全過程、各方面。二是(shi)要指導推動企(qi)(qi)業充(chong)分發揮黨委(wei)（組）領(ling)導作用、黨支部戰斗堡壘作用、黨員先(xian)鋒(feng)模范(fan)作用。三是(shi)加強國(guo)(guo)有(you)企(qi)(qi)業黨風廉政建(jian)(jian)(jian)設(she)和反腐(fu)敗工作，營(ying)造風清(qing)氣(qi)正的(de)良好環境(jing)。
三、優化“管資本”轉變的四種方式手段
在明(ming)確管(guan)資本的(de)五大重點任務基礎(chu)上，必須相(xiang)應(ying)地(di)調(diao)整優化國(guo)資監管(guan)方式手(shou)(shou)段(duan)，按照“明(ming)責—履職(zhi)—授權—監管(guan)”的(de)工作閉環，《實施意見》明(ming)確了優化“管(guan)資本”的(de)方式手(shou)(shou)段(duan)。
（一）清單化：權力責任清單。
委(wei)托代理(li)鏈條長、決策效率低，是(shi)制約國企發展的(de)深層次(ci)根源(yuan)。為提(ti)升委(wei)托代理(li)效率，一個(ge)基礎前提(ti)就是(shi)要(yao)厘(li)(li)清權責(ze)分工，明確委(wei)托代理(li)鏈條上(shang)不(bu)同(tong)相關方的(de)重點職責(ze)和(he)(he)履職要(yao)求。為此，國資監(jian)管(guan)部門需要(yao)按照權責(ze)法(fa)定(ding)原則，建(jian)立以(yi)管(guan)資本(ben)為主(zhu)的(de)權力和(he)(he)責(ze)任清單(dan)，用(yong)清單(dan)的(de)方式，明確履職重點，厘(li)(li)清職責(ze)邊界(jie)。這樣才能確保做到該管(guan)的(de)要(yao)科學管(guan)理(li)、決不(bu)缺位，不(bu)該管(guan)的(de)要(yao)依法(fa)放權、決不(bu)越位。
（二）股東化：完善法人治理。
管(guan)資(zi)本與管(guan)企業的重大區別(bie)之(zhi)一，就是要(yao)通過企業法人治理結(jie)構來(lai)(lai)履職(zhi)，來(lai)(lai)充(chong)分體(ti)現出資(zi)人意志(zhi)，而(er)不是直(zhi)接(jie)插手企業的具體(ti)經營行為(wei)。為(wei)此(ci)，一是要(yao)抓(zhua)(zhua)好章程制修(xiu)訂，真(zhen)正讓公司章程發揮(hui)“公司憲法”的作用，約(yue)束各治理主體(ti)嚴(yan)格(ge)依照章程行權履職(zhi)。二是要(yao)抓(zhua)(zhua)好股東代(dai)表(biao)、董(dong)事隊(dui)伍建(jian)設(she)，特別(bie)是加快建(jian)立一支(zhi)專(zhuan)職(zhi)化、專(zhuan)業化外派(pai)董(dong)事隊(dui)伍，通過提出提案、發表(biao)意見，把“用手投(tou)票”和“用腳投(tou)票”結(jie)合起來(lai)(lai)，有效落(luo)實出資(zi)人意志(zhi)。
（三）市場化：分類授權放權。
實現(xian)從管(guan)(guan)企業向管(guan)(guan)資本(ben)轉變(bian)的(de)(de)(de)(de)重要舉措，就是(shi)(shi)要對傳統的(de)(de)(de)(de)委托(tuo)代理鏈條進行(xing)優化和(he)(he)再造，重構與管(guan)(guan)資本(ben)相(xiang)適(shi)應的(de)(de)(de)(de)國有資本(ben)授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)經營(ying)體(ti)制。在制定權(quan)(quan)力和(he)(he)責任清單的(de)(de)(de)(de)基(ji)礎上，下一步就是(shi)(shi)要“一企一策”，分類授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)放權(quan)(quan)。以此來賦予企業更大經營(ying)自(zi)(zi)主權(quan)(quan)，提高委托(tuo)代理鏈條中每一個環(huan)節的(de)(de)(de)(de)自(zi)(zi)覺(jue)性(xing)、自(zi)(zi)發性(xing)、自(zi)(zi)主性(xing)。授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)放權(quan)(quan)是(shi)(shi)一個體(ti)系，是(shi)(shi)一系列(lie)的(de)(de)(de)(de)契約，既不能一成不變(bian)，也不能一刀(dao)切。同時，每一項權(quan)(quan)利的(de)(de)(de)(de)授(shou)(shou)(shou)與放，都應該考慮到(dao)授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)的(de)(de)(de)(de)時間跨度、授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)的(de)(de)(de)(de)數量額度、授(shou)(shou)(shou)權(quan)(quan)管(guan)(guan)理的(de)(de)(de)(de)備案(an)、核準、審批等(deng)不同方式，以及(ji)行(xing)權(quan)(quan)程序的(de)(de)(de)(de)先后(hou)順序、行(xing)權(quan)(quan)效(xiao)果(guo)的(de)(de)(de)(de)動態評估和(he)(he)調整等(deng)。
（四）信息化：事中事后監管。
國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)的(de)“放管(guan)(guan)服”是一個完整(zheng)的(de)體系，在(zai)切實減少事(shi)(shi)(shi)前審批事(shi)(shi)(shi)項的(de)同時，需要同步打造(zao)事(shi)(shi)(shi)前制度規(gui)范、事(shi)(shi)(shi)中跟蹤監控、事(shi)(shi)(shi)后監督問(wen)責的(de)完整(zheng)工(gong)作鏈(lian)條。在(zai)此過程中，統一的(de)實時在(zai)線信(xin)息(xi)化工(gong)作平臺必不可(ke)少。能(neng)否實現(xian)(xian)信(xin)息(xi)化與(yu)監管(guan)(guan)業務的(de)深度融合，能(neng)否搭(da)建(jian)體現(xian)(xian)自身特色的(de)國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)大(da)數(shu)據平臺，將成為以管(guan)(guan)資(zi)(zi)(zi)本(ben)為主推進(jin)國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)監管(guan)(guan)職能(neng)轉變的(de)重要依(yi)托所在(zai)。（上海(hai)國(guo)(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)本(ben)運營(ying)研(yan)究院(yuan)）
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