文(wen)章來源：《國資報告》雜志 發布時間(jian)：2020-12-13
廣州國資發展控股有限公司（簡稱廣州國發）作為廣州市屬唯一的國有資本運營公司改革試點企業，自2016年3月正式運作以來，圍繞國有股權持股平臺、資本運作管理平臺、戰略投資發展平臺、公共資金增值平臺四大功能定位，構建起“產業上市公司集群+產業發展基金集群+全市功能性平臺集群+產業價值園區集群”的整體運營模式，已累計完成直接投資規模超200億元，帶動投資約800億元，名列2018年中國服務企業500強175位。特別是打造了涵蓋中小企業基金、國資產業并購基金、綠色產業基金、科創國發基金等總規模超500億元的基金集群，并在探索以基金投資模式破解國企創新中資本不足、激勵不足、容錯不足等難題方面積累了一定經驗。
找準定位 直擊國資市場化痛點
國資基金投資模式憑借著在資本撬動、優化資源配置、機制創新等方面的優勢成為國有資本市場化投資的重要手段，但在運作實踐中仍存在一些痛點，廣州國發在探索實踐過程中，找準各自定位，針對各自痛點，系統化設計解決方案。
政府引導基金既要發揮引導帶動作用，更要貼合市場需求，當好社會經濟發展的推動者。政府引導基金的痛點在于期望值很高、運作效率不高，其原因主要在于行政干預過多，構建既能落實政策目標又符合市場需求的運作模式是解決問題的關鍵。
第一，頂層設計上要突出政府讓利，放大引導作用。2017年，通過財政注資5億元，廣州國發主導設立公司制引導基金——廣州市中小企業發展基金有限公司（簡稱中小企業基金），市政府為此專門制定印發《廣州市中小企業發展基金管理暫行辦法》，明確財政凈收益讓渡（最高讓渡50％）、提高出資比例（對子基金出資比例可達50%）、設置整體風險控制線（允許基金虧損30%）、不納入國資系統考核（以社會經濟綜合評價代替國資保值增值率）等優惠讓利政策，旨在發揮財政資金的杠桿放大作用，引導社會資本通過股權投資，支持民營中小微企業高質量發展，從頂層設計上營造了寬松、市場化的政策環境。運作2年，中小企業基金累計設立子基金10支，子基金總規模達28.55億元，撬動社會資本超22億元，放大比例超4倍。
第二，運作機制上尊重市場規律，確保高效運行。中小企業基金設立之初便改變一般政府引導基金簡單按照財政資金和國有企業管理的模式，按照“減少行政干預、推動市場化運營”原則，將投資決策權下放至基金董事會，政府不參與決策，不參與日常管理，有效提高決策效率；明確子基金份額可按約定進行股東回購和協議轉讓，對種子期、初創期直投項目可免除投資前的資產評估、項目估值、掛牌交易等流程環節，以滿足市場需求。中小企業基金雖然在運作機制上“松了綁”，但采用強制跟投機制又給員工戴上“緊箍咒”，投資績效直接與員工的收益掛鉤，不僅有效防范項目投資的盲目性和隨意性，更使每一位員工有更強的責任感和動力，用好政府的錢。
第三，投資模式上堅持專業選擇，支持創新發展。中小企業基金采用“母基金+直投”的商業模式和選擇性跟隨投資策略，70%資金用于投資子基金，30%資金用于股權直接投資。吸取部分地方政府引導基金在投資項目上受行政指令影響較大導致效果不佳的教訓，中小企業基金堅持與市場一流投資機構、一流投資團隊合作，希望以市場的標準篩選成長性高、培育性強、具有發展前景的企業，以專業的增值輔導服務幫助他們實現跨越式發展。中小企業基金通過“財政資金收益讓渡與社會資金放大比例、基金收益雙掛鉤”的設計，已成功吸引深創投、廣發信德、東方富海、松禾資本、元禾原點等27家知名機構參與基金設立、項目投資等，并在子基金投資項目優中選優進行配套跟投。目前已投資項目55個，預計未來將以股權投資方式支持超300家民營企業發展。
廣州國發牽頭組建大灣區科技創新園服務中心，服務粵港澳大灣區
國資產業基金既要提供資金解決方案，更要創新運作機制，當好投資體制改革的探路者。國資產業基金不僅要為國有企業拓展資金籌措渠道，更要突破國資管理的瓶頸，為國有企業投資創新提供靈活的制度安排和保障。
第一，準確明晰基金定位，既要著眼產業需求又要發揮引資作用。幫助產業集團突破發展瓶頸是國資產業基金設立的出發點，圍繞出資企業的特點和需求構建生態，才有利于基金整體價值的提升。廣州國發構建了基礎設施建設和產業并購兩大生態圈：一是聯合廣州地鐵、廣州港、交投集團等承擔廣州市重大項目建設的7家市屬國企出資40億元組建綠色產業投資母基金，致力于為重大城市基礎設施建設提供新型融資方案，解決準公益性國企資本金不足、負債率過高等問題；二是聯合廣汽集團、越秀集團、廣藥集團等16家市屬產業集團（含15家上市公司或上市公司母公司），組建實繳規模為30億元的國資產業并購母基金，以此為平臺對接國內國際社會資本機構，形成資金池和項目池，為產業集團進行產業整合和轉型升級提供有力支撐，也發揮著廣州重大項目招商引資平臺的作用。成立后僅三個月就成功幫助萬力集團收購機械工程行業龍頭企業山河智能（002097.SZ），實資源互補、協調發展。
第二，科學設計交易鏈條，既要提高決策效率又要有效管控風險。國資產業并購基金所有投資項目均明確要求以能與市屬產業集團實現價值協同為前提，按照“不能實現價值提升”的項目不投為原則，基金僅作為過渡性支持方，提供專業服務和資金支持，閉環式的交易鏈條既有利于實現風險管控又明確了各方權責。從產業并購的邏輯出發，創新設計了三方聯動、風險共擔的業務流程，即盡職調查時，由基金管理人，意向實際控制方，獨立會計、券商、律師等中介機構三方組成聯合工作小組，充分溝通、信息共享卻又各自獨立發表意見、獨立決策；基金投資決策充分授權投決會，投決會由5名成員組成，其中基金管理人委派1名，廣州國發主要領導1名，外部獨立專家2名，動態委員1名（由實際收購方推薦），動態委員擁有一票否決權，既有效解決策效率低、權責不對等、信息不對稱等問題，又有效確保收購方的話語權。
第三，合理劃分權責界面，既要堅持合法合規又要給足創新空間。制度的設計和創新是國資主導產業基金實現市場化、專業化運作的重要保障，國資并購基金在國資管理規則下，通過《投資管理辦法》明確權責劃分，進行授權經營，明確規定收購標的一定范圍內的溢價由基金投決會自主決策，充分保證市場談判應變能力；項目退出時，基金可根據評估價值（或市值）與投資成本加上綜合資金成本孰高的原則按約定價格退出，確保既符合市場規律又符合國資監管要求；明確可超股比擔保、協議轉讓等事項的決策權限和程序，為投資決策提供制度依據。基金執行合伙人通過工作簡報機制保障信息溝通，為監管部門進行業務指導和審批監督提供便利，形成既有監督管理又鼓勵干事創業的良好機制。
國資創投基金既要投資布局新領域，更要優化創新創業環境，當好產業發展生態的培育者。對國有資本投資、運營公司而言，構建科技創新服務生態體系比投資單個項目更重要，構建長效伴隨企業成長的動態機制比靜態單向服務更重要，以國資創投基金推動各類經濟主體共榮發展的良好氛圍，既是發展目標也是社會責任。
第一，突破國資管理束縛，釋放國有創新資本活力。創業投資基金擁有多元化的資金來源、多樣化的投資組合和風險利益共擔機制，有利于解決單一國有資本與風險投資屬性不匹配的問題，但國資創投基金仍需解決國資管理體制下決策程序過長、退出效率低、市場化激勵分配機制不足等問題，才能發揮應有作用。廣州國發聯合市科技局發起設立科創國發基金，專注支持科技型、創新型中小企業發展，為此制定的《廣州國發創業投資管理辦法》其中規定基金對處于種子期且投資額不超過200萬元的擬投資項目、處于初創期且投資額不超過500萬元或者有著名第三方投資機構進行領投的早期企業、跟投金額不超過1000萬元的項目，可以免予投資前評估等國資管理流程，為國有創新資本投資布局新領域、新業態創造條件。科創國發基金已進入2019年廣州黃埔人才引導基金合作機構。
第二，轉化科技政策資源，構筑科技金融連接橋梁。國資創投基金應該扮演科技政策與市場互動的橋梁，促進創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈有效結合，推動創新要素、資源與市場融合發展。廣州國發整合市科技局劃轉的創業服務中心、國際孵化器、科技開發總公司、科技金融服務中心等26家企事業單位，組建廣州科技金融集團，這些單位掌握了規模4億元的廣州市中小企業信貸風險補償資金池、全市11000多家高新技術企業數據、超過500家孵化器和眾創空間的聯系機制和行業數據等科技政策和資源，廣州國發旗下基金群圍繞這些資源信息，深入挖掘具有發展潛力的企業，聯動社會機構進行培育孵化，發揮廣州國有資本運營平臺的重要支撐引領作用，推動大灣區科技產業高質量發展。
第三，構建科技服務體系，賦能科技型中小企業發展。資本投入是科技創新發展的基礎，更重要的是圍繞國資創投基金進一步構建科技創新服務體系，賦能中小企業價值提升。廣州國發牽頭組建大灣區科技創新服務中心，采用廣州國發持股34%、廣東省創投協會等持股36%、管理團隊持股30%的股權結構，通過打造“粵港澳大灣區一站式服務體系，粵港澳大灣區科技金融聯盟，創新創業服務平臺、成果轉化撮合平臺、投融資對接服務平臺、上市并購平臺”，服務粵港澳大灣區建設。自今年4月成立以來，已打造了包括“創新大講堂”、“科技金融發展論壇”、“灣創科技金融早餐會”等在內的20余場品牌化活動，吸引參會企業2000余家、參會人次5000余人，聯動創投基金促成了一批意向投資項目，為深化粵港澳創新合作，共同優化創新創業生態做出貢獻。
完善健全機制促基金優勢發揮
隨著國內供給側結構性改革和高質量發展任務加重，國資國企改革進入攻堅期，充分發揮基金模式的優勢和作用，進一步增強國有資本的市場競爭力、帶動力和影響力成為新的要求和使命。為此思考建議如下：
建立健全相關法律法規，為國資基金市場化運作提供政策依據。在實踐中，國有企業擔任合伙制私募基金普通合伙人的情形已經屢見不鮮，但根據《合伙企業法》第三條的規定，國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性事業單位、社會團體不得成為普通合伙人，顯然法律已經滯后；而《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部令第32號）雖明確合伙企業不適用該辦法，但對于國有背景的合伙企業轉讓其出資形成的企業產權、國有企業轉讓其持有的合伙型基金財產份額等實操問題至今沒有法律規定，各地方、各企業都在各自探索摸索中，建議盡快修改完善相關法律法規。
支持體制機制創新，為吸引對接全球創新資源資本奠定基礎。為集聚國際創新資源和吸引國際資本，實現創新驅動發展，需要我們以開放的姿態，探索體制機制創新，突破現有不合適的規則束縛，激發市場活力，建議按照“法無禁令則從約定”（契約化）思路，在國有資本與社會資本混合以基金形式呈現時，進一步鼓勵突破傳統國有企業管理限制，把基金作為一種資本手段和創新產品進行制度設計，給予充足的探索創新空間和容錯糾錯機制保障，為形成與國際接軌的經濟新體制奠定基礎。
深化混合所有制改革，促進各類經濟主體實現高質量發展。基金模式既是引入社會增量資本，放大國有資本的重要手段，也是新一輪混合所有制改革的重要工具，無論是國有企業還是民營企業，股權適時優化調整（“混改”）是一個動態發展的過程，而在這過程中基金有著資本中立、引入機制、優化配置等優勢，可幫助企業進一步優化股權結構，建議鼓勵探索“同股不同權”、“有效授權經營”、“期權分紅激勵”等多種方式，建立與企業發展需求相匹配的人才隊伍和激勵約束機制，推動各類經濟主體“共建、共生、共享”融合發展。（廣州國資發展控股有限公司總經理、廣州國資國企改革發展研究院院長 高東旺）
