文(wen)章來源：《國資報(bao)告(gao)》雜志 發布時間：2020-04-03
黨(dang)中(zhong)央、國務院(yuan)十分重(zhong)視(shi)東北國企(qi)改(gai)(gai)革(ge)，2018年10月更是出(chu)臺了十八大以(yi)來首個區(qu)域性國企(qi)改(gai)(gai)革(ge)專項文件——《東北地區(qu)國有企(qi)業改(gai)(gai)革(ge)專項工作方(fang)案》。時至今日，東北國企(qi)已確(que)定了深化混合所有制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)的路線(xian)圖，當前(qian)亟(ji)待(dai)明(ming)晰東北國企(qi)混改(gai)(gai)生態如何，面臨哪些體制(zhi)機制(zhi)障礙等(deng)關(guan)鍵問(wen)題，以(yi)便能夠精準施策。
對此，筆者主持的國家社科基金重點項目《東北(bei)老工業基地混合所有(you)制企業治理(li)機制研究》進行(xing)了(le)深入調查。研究認為，東北(bei)國企混改(gai)(gai)已邁向(xiang)(xiang)深水區，破(po)解東北(bei)國企混改(gai)(gai)障(zhang)礙(ai)的戰(zhan)略選擇應該積極推(tui)進由“行(xing)政型(xing)治理(li)”向(xiang)(xiang)“經濟型(xing)治理(li)”轉型(xing)，據(ju)此推(tui)動(dong)國企混改(gai)(gai)再上新臺階。
混改生態幾何
從“量”的變化來看，東北(bei)國(guo)企戶(hu)數呈逐年遞(di)減態勢，且在全(quan)國(guo)各地區居于末端（遼、吉(ji)、黑三省在全(quan)國(guo)排名(ming)分列(lie)第21、25和27位），但國(guo)有(you)資本總量卻穩(wen)中(zhong)有(you)增，與(yu)全(quan)國(guo)整體(ti)變化一致。
就(jiu)“質(zhi)”而(er)言，東(dong)北國(guo)(guo)企資產(chan)負債率平(ping)均達到(dao)60%左(zuo)右，個別企業甚至達到(dao)90%，充斥著內(nei)生風險(xian)。據統計，東(dong)北地區共有上(shang)市國(guo)(guo)企61家(jia)(jia)，遠低(di)于北京市（124家(jia)(jia)）、上(shang)海市（104家(jia)(jia)）和(he)廣東(dong)省(sheng)（102家(jia)(jia)）前三甲，優質(zhi)資產(chan)欠缺。盡管(guan)人才儲備在學歷層次具備一定(ding)的相(xiang)對(dui)(dui)優勢，但人才數量呈現下(xia)降趨向，并處于全國(guo)(guo)后(hou)進。與此同時，東(dong)北國(guo)(guo)企創新投入(ru)相(xiang)對(dui)(dui)落后(hou)，創新收入(ru)相(xiang)對(dui)(dui)低(di)下(xia)。
從“效”來看，國企盈利面持續收窄，資源配置雖展現(xian)穩中向(xiang)好，但保值增值壓力不減反增。
在上述(shu)背景下(xia)，東(dong)北三省響(xiang)應黨中(zhong)央、國(guo)務院號(hao)召，圍繞做強(qiang)做優做大(da)國(guo)有資本(ben)(ben)，激發國(guo)企活力，在國(guo)企改革“1+N”的政策體系支持(chi)下(xia)，因循混合所有制(zhi)改革的路徑，積極搭(da)建符合自身特色的國(guo)有資本(ben)(ben)投資運營(ying)格局（如遼寧沈陽(yang)實施3+1+N），著力實現由“管資產(chan)”向“管資本(ben)(ben)”轉變，全(quan)面推(tui)進國(guo)企混改。
然(ran)而，深度(du)審(shen)視東北國(guo)企改(gai)革全(quan)過(guo)程可知(zhi)，盡管在(zai)推(tui)進國(guo)企混(hun)(hun)改(gai)方面(mian)取得(de)了重(zhong)要(yao)進展(zhan)，不乏(fa)東北制藥(yao)等改(gai)革成功(gong)范例(li)，但(dan)與江蘇、天(tian)津等兄弟省市相比，無論(lun)是混(hun)(hun)改(gai)進度(du)還(huan)是幅度(du)均存在(zai)明顯(xian)差距(ju)，存在(zai)參與混(hun)(hun)改(gai)的企業總(zong)量小、存量改(gai)革的少、只(zhi)混(hun)(hun)不改(gai)等混(hun)(hun)改(gai)推(tui)進不均衡現象，與國(guo)家(jia)對(dui)東北國(guo)企改(gai)革期望相距(ju)甚(shen)遠。
混改面臨三大障礙
東北國企(qi)混(hun)(hun)改(gai)主要面(mian)臨以(yi)下三大障礙。首(shou)先是(shi)(shi)產權障礙。一(yi)方(fang)面(mian)表(biao)現為(wei)國企(qi)面(mian)對混(hun)(hun)改(gai)謹小慎微。國企(qi)對非(fei)公有資(zi)本(ben)(ben)開(kai)放時(shi)，國企(qi)負責人存在(zai)“三怕”：怕對國有資(zi)產流失擔責、怕和非(fei)公資(zi)本(ben)(ben)合作不適(shi)應(ying)、怕被外資(zi)控制；另一(yi)方(fang)面(mian)表(biao)現為(wei)民(min)(min)企(qi)參與(yu)混(hun)(hun)改(gai)憂(you)慮(lv)重重。參與(yu)混(hun)(hun)改(gai)能否(fou)(fou)被公平對待？混(hun)(hun)改(gai)后是(shi)(shi)否(fou)(fou)以(yi)盈利為(wei)首(shou)要任務？民(min)(min)資(zi)進(jin)入后持股比例上(shang)限(xian)是(shi)(shi)多少，話(hua)語權多大？能否(fou)(fou)進(jin)入董事會參與(yu)日(ri)常經營(ying)，而(er)非(fei)成(cheng)為(wei)國企(qi)融(rong)資(zi)渠道？參與(yu)混(hun)(hun)改(gai)是(shi)(shi)否(fou)(fou)會被扣(kou)上(shang)國資(zi)流失的帽子等(deng)是(shi)(shi)民(min)(min)企(qi)主要憂(you)慮(lv)。
其次是治理障礙。一(yi)是“一(yi)股(gu)(gu)(gu)獨大”制約混改(gai)進程。大部(bu)分企(qi)業(ye)已(yi)完成股(gu)(gu)(gu)份制改(gai)造，但產權單(dan)一(yi)、國(guo)(guo)有(you)股(gu)(gu)(gu)東(dong)仍處(chu)于絕對支(zhi)配地位(wei)，一(yi)股(gu)(gu)(gu)獨大現象比較普遍。以遼寧沈陽(yang)為例，截(jie)至2018年8月(yue)，國(guo)(guo)有(you)獨資334戶，國(guo)(guo)有(you)全資114戶，國(guo)(guo)有(you)控股(gu)(gu)(gu)50戶。民資股(gu)(gu)(gu)東(dong)參與國(guo)(guo)企(qi)混改(gai)，基本(ben)上只能(neng)做中小股(gu)(gu)(gu)東(dong)，導致參與國(guo)(guo)企(qi)混改(gai)動力不(bu)足。
二(er)是國企重(zhong)大決(jue)策(ce)(ce)頻現(xian)(xian)“行政干(gan)預”。政府作為出資人頻現(xian)(xian)權(quan)力擴(kuo)張(zhang)現(xian)(xian)象，以知(zhi)情權(quan)和重(zhong)大決(jue)策(ce)(ce)需要(yao)的名義，過(guo)度(du)參(can)與國企決(jue)策(ce)(ce)，對經(jing)營不良企業的退出也出于“穩(wen)定”而嚴加阻撓，行政化色彩嚴重(zhong)，接引致重(zhong)大決(jue)策(ce)(ce)進度(du)緩慢。
三是國(guo)企(qi)高管任職(zhi)凸顯“行政(zheng)(zheng)任命”。當前(qian)東北(bei)絕大部分國(guo)企(qi)董監高配置尚未實現(xian)市(shi)場化。以東北(bei)61家(jia)A股上市(shi)國(guo)企(qi)為例(li)，管理層中有從政(zheng)(zheng)背景的高達(da)30家(jia)，占比48.39%。非上市(shi)公司(si)表現(xian)的更為明顯，一大批(pi)政(zheng)(zheng)府秘(mi)書長、組織(zhi)部副(fu)職(zhi)、各(ge)委辦局(ju)副(fu)局(ju)級官員，退(tui)出仕途轉戰進入(ru)各(ge)大國(guo)企(qi)，造成官場思(si)維(wei)在東北(bei)各(ge)大國(guo)企(qi)蔓(man)延(yan)，董事會形(xing)同(tong)虛設，“一把手”說了算(suan)現(xian)象非常普遍，使國(guo)企(qi)治理“形(xing)似(si)神無”。
最后(hou)是輿論(lun)障礙。一些非理性的(de)負能量言論(lun)不(bu)(bu)斷(duan)在各類媒體上涌現，諸如“投(tou)資不(bu)(bu)過山海關”等論(lun)調不(bu)(bu)絕于(yu)耳(er)。受訪的(de)外省(sheng)市投(tou)資者有70%以(yi)上表(biao)示不(bu)(bu)愿(yuan)投(tou)資東北，本(ben)地企業也表(biao)示不(bu)(bu)樂觀，已成為東北國企改革的(de)巨大輿論(lun)阻力(li)。
分析(xi)表明，國企混改輿(yu)(yu)情治(zhi)理全面(mian)滯(zhi)后(hou)是(shi)(shi)主(zhu)要原(yuan)因。一是(shi)(shi)治(zhi)理理念滯(zhi)后(hou)。面(mian)對負面(mian)消息，政(zheng)府(fu)(fu)部門應對方(fang)式和手(shou)段行(xing)政(zheng)化色彩過于濃厚(hou)，欠缺(que)治(zhi)理思維；二是(shi)(shi)治(zhi)理主(zhu)體單(dan)一。基本由國資(zi)委等政(zheng)府(fu)(fu)機構擔任主(zhu)要推手(shou)和傳聲筒，輿(yu)(yu)論引導合(he)力尚未形成(cheng)，智庫作(zuo)用有(you)限，重點成(cheng)果數量較少、研究成(cheng)果宣傳不到(dao)位等難題(ti)仍亟需解決。目前東北各省國企信(xin)(xin)息發布平臺仍以(yi)(yi)國資(zi)委為主(zhu)，網站建設(she)滯(zhi)后(hou)、信(xin)(xin)息發布量少、更新(xin)速(su)度(du)緩慢等問題(ti)難以(yi)(yi)解決。
如何精準施策
從(cong)生成及(ji)發展來(lai)看，東(dong)北國(guo)(guo)企是國(guo)(guo)家與地方政府調控和布(bu)局及(ji)“非(fei)均衡發展戰略(lve)”實施的結果，本質上是“行政型治(zhi)理”所致(zhi)。制約(yue)東(dong)北國(guo)(guo)企混改(gai)深化的要因(yin)是體制與機制僵化導致(zhi)支撐國(guo)(guo)企的“利益相關者(zhe)價值共創意愿”（內生動力(li)）嚴重不足。
解決問(wen)題的關(guan)鍵是以(yi)混(hun)合(he)所有制(zhi)改革為(wei)切入點，以(yi)制(zhi)度(du)創(chuang)新為(wei)突破口，從總體上(shang)把握(wo)東北國(guo)(guo)企制(zhi)度(du)變遷的“轉(zhuan)軌(gui)特征”和“演進(jin)軌(gui)跡”，通(tong)過(guo)政府治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)、市場(chang)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)與社會治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)三個層面的“制(zhi)度(du)創(chuang)新”來建構(gou)有助于“國(guo)(guo)企邊界調(diao)整(zheng)”、“利益(yi)相關(guan)者關(guan)系重構(gou)”與“治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)模(mo)式再造”的治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)機制(zhi)，激活“利益(yi)相關(guan)者價值共創(chuang)意(yi)愿”，推動國(guo)(guo)企由“行政型治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)”向“經濟型治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)理(li)”轉(zhuan)型，具(ju)體思路如圖(tu)所示。
構建國企混改的多元推進機制
一(yi)是(shi)充分利用多(duo)層次“資本市(shi)(shi)場”，把實現上(shang)市(shi)(shi)作為國(guo)(guo)企(qi)(qi)混(hun)改(gai)的重要(yao)途徑。各省要(yao)對國(guo)(guo)企(qi)(qi)優質資產和優勢(shi)業(ye)務板塊進行全面梳理，推(tui)動優質國(guo)(guo)企(qi)(qi)實施股份制改(gai)造(zao)，推(tui)進集團整體或將核心業(ye)務和資產分拆在境內外(wai)資本市(shi)(shi)場上(shang)市(shi)(shi)、掛牌(pai)。實現上(shang)市(shi)(shi)一(yi)批(pi)、儲備一(yi)批(pi)、培育一(yi)批(pi)，形成國(guo)(guo)企(qi)(qi)上(shang)市(shi)(shi)（掛牌(pai)）梯次格局(ju)，并推(tui)動已上(shang)市(shi)(shi)公司(si)二次混(hun)改(gai)。
二是強化“基金(jin)參與”。充分(fen)運用(yong)各類國(guo)(guo)(guo)企(qi)改(gai)革發(fa)展(zhan)基金(jin)、PPP基金(jin)參與企(qi)業改(gai)制(zhi)重(zhong)(zhong)組。協調(diao)(diao)國(guo)(guo)(guo)家先(xian)進制(zhi)造(zao)業產業投(tou)資(zi)基金(jin)及中國(guo)(guo)(guo)國(guo)(guo)(guo)有(you)企(qi)業結構調(diao)(diao)整基金(jin)在(zai)東(dong)北高端智(zhi)能制(zhi)造(zao)領(ling)(ling)域(yu)展(zhan)開合作。借鑒(jian)東(dong)藥股(gu)份混改(gai)經驗(yan)，重(zhong)(zhong)點(dian)引進有(you)資(zi)源、有(you)渠道、有(you)市場、有(you)協同效應和領(ling)(ling)先(xian)優(you)勢的基金(jin)類戰略投(tou)資(zi)者。
三是建立民(min)營資(zi)本(ben)遴(lin)選(xuan)機(ji)制。混(hun)改(gai)的關鍵是民(min)營資(zi)本(ben)參與，由此直(zhi)接引致的問題是民(min)營資(zi)本(ben)誰來(lai)選(xuan)，怎么選(xuan)。有(you)必要從民(min)營資(zi)本(ben)混(hun)改(gai)意愿、混(hun)改(gai)能力等方面設(she)計民(min)營資(zi)本(ben)遴(lin)選(xuan)指標，使民(min)營資(zi)本(ben)選(xuan)擇(ze)客觀、公正。
四是(shi)著力解決只混(hun)不改現象。要(yao)促進員(yuan)工(gong)(gong)觀念(nian)轉(zhuan)變，通過(guo)員(yuan)工(gong)(gong)持(chi)股(gu)、年薪制(zhi)(zhi)等(deng)經濟舉(ju)措，以干部能(neng)上能(neng)下機制(zhi)(zhi)為突破(po)口徹(che)(che)底(di)打(da)破(po)“鐵(tie)交椅(yi)”；以員(yuan)工(gong)(gong)能(neng)進能(neng)出機制(zhi)(zhi)全面(mian)建立(li)為核心徹(che)(che)底(di)打(da)破(po)“鐵(tie)飯碗(wan)”；以收入能(neng)增能(neng)減(jian)機制(zhi)(zhi)為切(qie)入點徹(che)(che)底(di)打(da)破(po)“鐵(tie)工(gong)(gong)資”。
劃明國企混改的“責任邊界”
一(yi)是清晰界(jie)定(ding)“產權邊界(jie)”。其一(yi)，集團層(ceng)面，除對地區發展有(you)重大(da)影響(xiang)或(huo)(huo)有(you)巨大(da)品(pin)牌效應的優(you)勢企(qi)業(ye)可(ke)保留國(guo)有(you)控股地位外，其他可(ke)不設國(guo)有(you)股權比例(li)限制(zhi)；其二，競爭類企(qi)業(ye)子公(gong)司層(ceng)面一(yi)律(lv)推行混合所有(you)制(zhi)改(gai)革。少數特定(ding)行業(ye)（如(ru)環(huan)境保護等(deng)），可(ke)建立(li)國(guo)有(you)“金股”機制(zhi)，行使特定(ding)事項(xiang)否決權；其三，加(jia)快公(gong)益(yi)類企(qi)業(ye)混改(gai)進程。可(ke)在(zai)發揮國(guo)有(you)資本主導作用的前提(ti)下，實施全領域開放(fang)，通過購買(mai)服務、特許經營、委托代理等(deng)方式，鼓勵(li)民企(qi)依法(fa)依規(gui)有(you)序參與開發經營；其四，功能類國(guo)企(qi)要保持國(guo)有(you)獨資或(huo)(huo)國(guo)有(you)控股，以完成戰略任務或(huo)(huo)重大(da)專(zhuan)項(xiang)為主要目標(biao)，兼顧經濟(ji)效益(yi)。
二是必須(xu)“輕裝上陣(zhen)”。推進國企歷史(shi)欠稅豁免政(zheng)(zheng)策(ce)的(de)實(shi)施(shi)，健全(quan)政(zheng)(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)機(ji)制，減少(shao)豁免政(zheng)(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)的(de)交易及(ji)時間成本；對破(po)產國企進行更為有效的(de)援助(zhu)，規范破(po)產程(cheng)序(xu)，保障受損利(li)益主體的(de)妥善安置與社(she)會穩定(ding)；對廠辦大(da)集體問題(ti)，在現有政(zheng)(zheng)策(ce)切實(shi)落(luo)實(shi)的(de)基礎上，充分運(yun)用中央各(ge)類(lei)補助(zhu)政(zheng)(zheng)策(ce)。
三是(shi)要注重(zhong)“責任(ren)制(zhi)度”。加強(qiang)國企相關法(fa)律法(fa)規(gui)立(li)改(gai)(gai)廢(fei)釋(shi)工作(zuo)，確保(bao)重(zhong)大改(gai)(gai)革(ge)于法(fa)有據。建立(li)容錯(cuo)機(ji)制(zhi)激勵當(dang)事人克服“求穩怕錯(cuo)”心(xin)理，對國企領導在推動混改(gai)(gai)過程中出現(xian)的(de)(de)失(shi)誤失(shi)敗給予(yu)更多(duo)理解(jie)，像東北(bei)制(zhi)藥那樣大力倡(chang)導“鼓勵創(chuang)新、寬容失(shi)敗”的(de)(de)工作(zuo)導向。
劃定混改國企的“治理邊界”
一是夯(hang)實(shi)(shi)國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)(zi)運(yun)營機制。國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)(zi)運(yun)營公(gong)司(si)要對(dui)所出資(zi)(zi)(zi)企(qi)業(ye)行使股東職(zhi)責，切實(shi)(shi)承擔起(qi)國(guo)有資(zi)(zi)(zi)產保(bao)(bao)值(zhi)增值(zhi)責任，做(zuo)到三個“不(bu)(bu)(bu)動(dong)搖”：堅(jian)持管(guan)好國(guo)企(qi)戰略布局不(bu)(bu)(bu)動(dong)搖，確保(bao)(bao)國(guo)企(qi)改革發展的總目標(biao)不(bu)(bu)(bu)偏離(li)；堅(jian)持管(guan)好國(guo)企(qi)重大(da)決(jue)策風(feng)險管(guan)控(kong)不(bu)(bu)(bu)動(dong)搖，確保(bao)(bao)重大(da)決(jue)策能夠科(ke)學、民主，風(feng)險可控(kong)能控(kong)在控(kong)；堅(jian)持管(guan)好追(zhui)責問責不(bu)(bu)(bu)動(dong)搖，避免群體決(jue)策不(bu)(bu)(bu)追(zhui)責，確保(bao)(bao)國(guo)企(qi)混改成果“顆粒歸倉(cang)”。
二是實(shi)(shi)現董(dong)(dong)事(shi)會“實(shi)(shi)權(quan)化”。推動國(guo)(guo)資管理以(yi)管資本為主(zhu)功(gong)能真正落(luo)地的關(guan)鍵是建(jian)設規(gui)范董(dong)(dong)事(shi)會，給(gei)足董(dong)(dong)事(shi)會法(fa)定權(quan)力，并(bing)將(jiang)董(dong)(dong)事(shi)會人員設置、權(quan)力安(an)排(pai)等細化到公司(si)章程(cheng)中（如國(guo)(guo)資委外部董(dong)(dong)事(shi)人數等），以(yi)此促進董(dong)(dong)事(shi)會成(cheng)為企業實(shi)(shi)體性決(jue)策機構。
三是建立(li)職業經理的市(shi)(shi)場(chang)化選(xuan)聘制(zhi)度。借(jie)鑒浙江國資運營與監(jian)管(guan)中(zhong)有關“經理班子實(shi)(shi)施職業經理人(ren)制(zhi)度，實(shi)(shi)行(xing)契(qi)約(yue)化管(guan)理”和“一(yi)套班子兩套薪(xin)酬體系”的經驗，對企業家實(shi)(shi)行(xing)“按質論(lun)價”，真(zhen)正實(shi)(shi)現“市(shi)(shi)場(chang)定(ding)價”，打破單一(yi)行(xing)政級別式的“大鍋飯”薪(xin)酬待遇模式，建立(li)年薪(xin)制(zhi)和股票期權相(xiang)結合的激勵機制(zhi)。
構建混改輿論的“治理機制”
一是(shi)重塑輿論治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)理(li)(li)(li)念，樹立(li)輿論治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)新思(si)維。治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)格局由(you)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)單一治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)，向(xiang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)、傳(chuan)統媒體、社會力量等多方參與的(de)(de)多元治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)轉(zhuan)變(bian)(bian)；由(you)過去政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)主導(dao)，自上而下的(de)(de)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式向(xiang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)引導(dao)，相互協調的(de)(de)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式轉(zhuan)變(bian)(bian)；加強輿論監(jian)測，由(you)注重事后的(de)(de)危機公關向(xiang)事前(qian)和事中的(de)(de)危機防(fang)控轉(zhuan)變(bian)(bian)。二是(shi)創設“國企(qi)服務微(wei)平臺”，打(da)造輿論治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)新陣地。創設“國企(qi)服務微(wei)平臺”，及時反映國企(qi)政(zheng)(zheng)策熱點；推送國企(qi)科(ke)技服務和知(zhi)(zhi)識產權等法律援助等知(zhi)(zhi)識,為國企(qi)科(ke)技成果轉(zhuan)化和創新創業提供條件。(東(dong)北(bei)大學(xue)工商管(guan)理(li)(li)(li)學(xue)院教(jiao)授 王世權)