文章來源：人民日報 發布時間：2019-11-12
改(gai)組(zu)(zu)(zu)組(zu)(zu)(zu)建國有(you)資本投資、運(yun)(yun)營(ying)公司，是以(yi)管資本為主改(gai)革國有(you)資本授(shou)權經營(ying)體制的重要舉措。2014年7月(yue)以(yi)來，國務院國資委在10家(jia)中央企業中開展了兩類公司改(gai)革試點，各地也已改(gai)組(zu)(zu)(zu)組(zu)(zu)(zu)建了89家(jia)投資、運(yun)(yun)營(ying)公司。
今年7月，《關于(yu)推進國有資本(ben)投(tou)資、運營公(gong)司改(gai)革試點(dian)的實(shi)施意見》（簡稱《實(shi)施意見》）出臺(tai)，明確了兩類公(gong)司的功能定(ding)位、組建方式(shi)、授權機制、治理結構(gou)、運行(xing)模式(shi)等(deng)。日前召開的全(quan)國國有企(qi)業(ye)改(gai)革座談會也提(ti)出，要突出抓好(hao)改(gai)革授權經營體制，推動國有資本(ben)投(tou)資、運營公(gong)司試點(dian)取得實(shi)效。
試點改革效(xiao)果(guo)如(ru)何，下一步又該如(ru)何深化？記(ji)者就此(ci)采(cai)訪了(le)多家(jia)試點央企和(he)業內專(zhuan)家(jia)。
明確定位——從生產經營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率
目前，大部分央(yang)企屬于實(shi)體產業集團。改組組建(jian)的兩類公司與其有何區別呢(ni)？
“以前，我們是(shi)投(tou)資控(kong)股(gu)公司，以實體產業(ye)為主，項目多集中在重(zhong)化(hua)工業(ye)領域(yu)，有些該退(tui)的舍不(bu)得退(tui)、該進(jin)的不(bu)敢進(jin)。試點以后，目標更明確(que)、思想也(ye)更解(jie)放，就(jiu)是(shi)要按(an)照市場化(hua)的原則‘進(jin)退(tui)’‘買賣’。”投(tou)資公司試點企業(ye)國投(tou)公司改(gai)革辦副主任尚鳴說，若將實業(ye)集團(tuan)比(bi)作國民經(jing)濟(ji)的“脊梁(liang)”，那么投(tou)資公司更像(xiang)靈活的“雙(shuang)手”，其(qi)使(shi)命就(jiu)是(shi)通過市場化(hua)專業(ye)化(hua)運作，優化(hua)國有資本布局(ju)，推動其(qi)向(xiang)經(jing)濟(ji)“命脈”和民生領域(yu)集中。
優化(hua)布(bu)局，要求投資公司(si)進退有序，把(ba)國有資本(ben)配(pei)置到(dao)最合(he)理(li)的地方去。
該退(tui)的(de)要主動退(tui)。試(shi)點之后(hou)，國投先后(hou)將旗(qi)下航運業(ye)務、煤炭板塊(kuai)劃轉、移(yi)交給了(le)其(qi)他央(yang)企。2012年(nian)至(zhi)2016年(nian)，通過市場化機制退(tui)出320多個不符合發展方向的(de)項目。
該進(jin)的(de)要積極進(jin)。國投(tou)(tou)(tou)發起(qi)設(she)立了(le)國家先(xian)(xian)進(jin)制造產(chan)業投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)基(ji)金等，瞄準重點項(xiang)目(mu)、關鍵領域(yu)進(jin)行投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)。在新能(neng)源(yuan)領域(yu)，先(xian)(xian)進(jin)制造基(ji)金出資(zi)(zi)15億(yi)元領投(tou)(tou)(tou)寧德時代，帶(dai)動(dong)(dong)了(le)社會資(zi)(zi)本95億(yi)元。作為投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)公司試(shi)點，中國五礦也發起(qi)設(she)立了(le)五礦產(chan)業創新投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)基(ji)金，首(shou)期募(mu)資(zi)(zi)115億(yi)元，將新材料、節能(neng)環保(bao)、高端(duan)制造等作為主要投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)方(fang)向，目(mu)前首(shou)批項(xiang)目(mu)已啟動(dong)(dong)。
與投資公司講控制、講引領不(bu)同，運營公司更加講流動、講調整(zheng)。專家表示，過去國(guo)有資本(ben)流動性較弱，有時就會產生(sheng)不(bu)良和(he)低(di)效(xiao)無(wu)效(xiao)資產，以及(ji)企業債務(wu)高企、經(jing)營困難等問題，而(er)運營公司則(ze)為盤活資產、化(hua)解風險提供(gong)了讓(rang)資本(ben)“閃轉騰(teng)挪”的(de)操作平臺。
2016年9月，運營(ying)公司試點(dian)企(qi)(qi)業(ye)中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)誠通牽頭設(she)立了總規模達3500億(yi)元(yuan)(yuan)的(de)中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)國(guo)有企(qi)(qi)業(ye)結構(gou)調整基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)（“國(guo)調基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)”）。截至今(jin)年8月底，國(guo)調基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)累計簽約金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)額(e)787億(yi)元(yuan)(yuan)，交(jiao)割金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)額(e)500億(yi)元(yuan)(yuan)，超過九成資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)投(tou)向了國(guo)企(qi)(qi)，助力國(guo)航、電建等(deng)央企(qi)(qi)結構(gou)調整，幫助中(zhong)(zhong)(zhong)船重(zhong)(zhong)工(gong)、中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)一重(zhong)(zhong)等(deng)改革脫困(kun)，還參(can)與(yu)了中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)聯(lian)通等(deng)企(qi)(qi)業(ye)的(de)混改。發(fa)揮基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)引導帶動作用(yong)的(de)同時，誠通還擔負起化解重(zhong)(zhong)大(da)風(feng)險(xian)的(de)使命——先后托管中(zhong)(zhong)(zhong)冶紙(zhi)業(ye)、中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)鐵物，創新方式(shi)盤活(huo)資產，解決了共(gong)計近600億(yi)元(yuan)(yuan)的(de)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)融債(zhai)務(wu)問題。
試點中，兩類(lei)公司(si)眉目漸清(qing)，《實(shi)施意見(jian)》更是(shi)對其定位(wei)予(yu)以明確：與在主業(ye)范圍內從事生(sheng)產經營活動(dong)的企業(ye)集團不同，兩類(lei)公司(si)并不從事具體的生(sheng)產經營，而是(shi)國有資(zi)本市場化(hua)運作(zuo)的專業(ye)平臺(tai)，作(zuo)用(yong)是(shi)促(cu)進國有資(zi)本合理(li)流動(dong)，優化(hua)國有資(zi)本投向，提高國有資(zi)本配置和運營效率。
同時，二(er)者主(zhu)要(yao)(yao)目(mu)標各有側重——投資(zi)公(gong)司要(yao)(yao)服務國家戰略、優化國有資(zi)本(ben)(ben)布(bu)局、提(ti)升(sheng)產(chan)業競爭(zheng)力(li)，以對戰略性核心業務控股為(wei)主(zhu)；運營公(gong)司則要(yao)(yao)提(ti)升(sheng)國有資(zi)本(ben)(ben)運營效率、提(ti)高國有資(zi)本(ben)(ben)回報，以財(cai)務性持股為(wei)主(zhu)。未(wei)來，中央(yang)企業將主(zhu)要(yao)(yao)分為(wei)實體產(chan)業集(ji)團(tuan)、投資(zi)公(gong)司和運營公(gong)司這三(san)種類型。
釋放活力——從管得過細到放管結合
兩類公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業釋放出更多活力
定(ding)位(wei)、功能、目標變了，企業(ye)的(de)管(guan)(guan)(guan)控(kong)模式也需相應改變。實體(ti)產(chan)業(ye)集團(tuan)以產(chan)業(ye)為(wei)(wei)紐帶，對所(suo)屬(shu)企業(ye)的(de)管(guan)(guan)(guan)理有時具(ju)有行政性(xing)色彩；而不管(guan)(guan)(guan)生產(chan)經營(ying)、專事資本(ben)運作的(de)兩(liang)類公(gong)司則要以資本(ben)為(wei)(wei)紐帶，以產(chan)權為(wei)(wei)基礎(chu)，對所(suo)持股企業(ye)按照規范的(de)法人(ren)治理結構管(guan)(guan)(guan)理。
“過去，國(guo)投(tou)(tou)(tou)決(jue)策權(quan)多集(ji)中在(zai)總(zong)部(bu)，對子公(gong)司(si)管得(de)過多過細(xi)，有時(shi)一(yi)(yi)個投(tou)(tou)(tou)資項(xiang)目的(de)流程得(de)走一(yi)(yi)個月(yue)，以致錯過最佳投(tou)(tou)(tou)資契機(ji)。今后我們(men)要投(tou)(tou)(tou)資戰略性新(xin)興產(chan)業，總(zong)部(bu)不可能對那么多新(xin)產(chan)業事必躬親，最好(hao)的(de)辦法(fa)就是向(xiang)下授(shou)權(quan)，讓(rang)聽(ting)得(de)見(jian)‘炮聲’的(de)人沖在(zai)第一(yi)(yi)線。”尚鳴告訴記者(zhe)，為此國(guo)投(tou)(tou)(tou)將子公(gong)司(si)分(fen)為充分(fen)授(shou)權(quan)、部(bu)分(fen)授(shou)權(quan)、優化管理三類進行分(fen)類授(shou)權(quan)。
在國投(tou)電力、國投(tou)高新兩(liang)家子企業，國投(tou)實施了“充分授權”，除個別事(shi)項(xiang)外(wai)，將投(tou)資決(jue)策、自主經營、選人用人、薪酬分配等70多個事(shi)項(xiang)“應放(fang)全放(fang)”。國投(tou)電力董事(shi)長胡剛表示，“現在，我(wo)們的責任重了，依(yi)賴心(xin)理也弱了，決(jue)策速度大幅(fu)提升，多年沒(mei)有進展的海外(wai)業務(wu)也取得了突破。”
“管資本(ben)的關鍵(jian)，是要把運營(ying)公司與所(suo)出(chu)資企(qi)業的權利(li)邊界劃(hua)得更(geng)清楚一些。”中國(guo)誠通董(dong)事長馬正武表(biao)(biao)示，誠通對所(suo)出(chu)資企(qi)業取消了(le)上下級管理(li)(li)關系，不干預(yu)企(qi)業自主經(jing)營(ying)活(huo)(huo)動(dong)，“要更(geng)關注整體表(biao)(biao)現和股(gu)東回報，而非具體經(jing)營(ying)細節(jie)，讓所(suo)出(chu)資企(qi)業更(geng)具活(huo)(huo)力。”誠通還探(tan)索(suo)(suo)實施了(le)“負面清單”管理(li)(li)，鼓勵所(suo)出(chu)資企(qi)業探(tan)索(suo)(suo)員工持(chi)股(gu)、落實董(dong)事會(hui)職權、市場化(hua)選聘經(jing)理(li)(li)人等改革。
試點中，不少(shao)企(qi)業按照“小總部(bu)、大產(chan)業”的原則(ze)界定總部(bu)與子公(gong)司的權(quan)責界限，推動投資運營(ying)(ying)權(quan)利上移(yi)、產(chan)業經(jing)營(ying)(ying)職能下沉，讓子企(qi)業真(zhen)正成為(wei)獨立市場主(zhu)(zhu)體、釋放出更多活力。在中國五礦，總部(bu)一級職能管理(li)(li)部(bu)門被壓縮為(wei)14個，重點管戰略(lve)、干(gan)部(bu)、回報、監(jian)督、黨建，不干(gan)預企(qi)業自主(zhu)(zhu)經(jing)營(ying)(ying)管理(li)(li)決策。
該放的(de)要(yao)有序放開，該管(guan)的(de)也(ye)要(yao)科學管(guan)好。根據《實施意見》，兩類公(gong)司(si)要(yao)對所出資(zi)企業(ye)行(xing)(xing)(xing)使股(gu)東(dong)(dong)權利，以出資(zi)額為限(xian)(xian)承擔有限(xian)(xian)責任。誠通(tong)通(tong)過公(gong)司(si)治理渠(qu)道履(lv)行(xing)(xing)(xing)股(gu)東(dong)(dong)職責，以參加股(gu)東(dong)(dong)會(hui)(hui)議、審(shen)核(he)需由(you)股(gu)東(dong)(dong)決(jue)定的(de)事(shi)項、發送《管(guan)理建議函(han)(han)》或《風險提(ti)示函(han)(han)》、保障知情權、股(gu)東(dong)(dong)審(shen)計等方式履(lv)行(xing)(xing)(xing)積極有限(xian)(xian)的(de)股(gu)東(dong)(dong)職責，以求(qiu)授權之后“活而不(bu)亂”。國(guo)投(tou)也(ye)同步推行(xing)(xing)(xing)了股(gu)權董事(shi)制度，總(zong)(zong)部派(pai)出董事(shi)由(you)兼職改為專職，做實子(zi)公(gong)司(si)董事(shi)會(hui)(hui)，確保總(zong)(zong)部權限(xian)(xian)“放得(de)下”，二級(ji)公(gong)司(si)“接(jie)得(de)住”“行(xing)(xing)(xing)得(de)穩”。
改革攻堅——從管企業到管資本
科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營
開展兩類(lei)公司試(shi)點(dian)的初衷，是(shi)(shi)為(wei)了(le)激發試(shi)點(dian)企(qi)業(ye)的活力，也(ye)是(shi)(shi)為(wei)了(le)提升國(guo)(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)的效(xiao)率，但(dan)更重要(yao)的，還(huan)是(shi)(shi)為(wei)授權經營(ying)(ying)體制(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革蹚(tang)出一條(tiao)新路來。改(gai)(gai)革開放以(yi)來，我國(guo)(guo)(guo)基本(ben)(ben)建(jian)(jian)立(li)了(le)國(guo)(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)(zi)產出資(zi)(zi)(zi)(zi)人代表制(zhi)(zhi)度，保值增值責任初步得到落實。但(dan)是(shi)(shi)，現行國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)管(guan)(guan)理體制(zhi)(zhi)中(zhong)政(zheng)企(qi)不分、政(zheng)資(zi)(zi)(zi)(zi)不分的問題依(yi)然(ran)存在(zai)，國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)還(huan)有越位、缺位、錯位的現象。對此，新一輪國(guo)(guo)(guo)企(qi)改(gai)(gai)革提出“以(yi)管(guan)(guan)企(qi)業(ye)為(wei)主向以(yi)管(guan)(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)為(wei)主轉變”，改(gai)(gai)革國(guo)(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)授權經營(ying)(ying)體制(zhi)(zhi)，科學(xue)界定國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)的邊界，通過授權讓企(qi)業(ye)真正自主經營(ying)(ying)。這項改(gai)(gai)革的重要(yao)載體就是(shi)(shi)構建(jian)(jian)國(guo)(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投資(zi)(zi)(zi)(zi)、運營(ying)(ying)主體，即改(gai)(gai)組組建(jian)(jian)兩類(lei)公司。
中國人(ren)民大學國企研究中心研究員李錦認為(wei)，今后，國資監管(guan)機(ji)構的指令將主(zhu)要通(tong)過兩類(lei)公司以市場化方式往下層層傳導，規(gui)避政府對市場主(zhu)體的直接(jie)干預，促(cu)進企業自主(zhu)經營。
兩(liang)類(lei)公(gong)司(si)的(de)(de)引入，改(gai)變了原有的(de)(de)國(guo)資(zi)監管框架。根據《實施意見》，兩(liang)類(lei)公(gong)司(si)可采取兩(liang)種模式，或由(you)國(guo)資(zi)監管機構(gou)授(shou)予其出資(zi)人(ren)(ren)職(zhi)(zhi)責，或由(you)政(zheng)府(fu)直接授(shou)予。按此方案，未來國(guo)有資(zi)本(ben)將以資(zi)本(ben)為紐帶(dai)，形成權責利相統一的(de)(de)授(shou)權鏈(lian)條：第(di)一層(ceng)是政(zheng)府(fu)或國(guo)資(zi)監管機構(gou)，第(di)二層(ceng)是在國(guo)家授(shou)權范(fan)圍(wei)內(nei)履行出資(zi)人(ren)(ren)職(zhi)(zhi)責的(de)(de)國(guo)有獨資(zi)公(gong)司(si)，即兩(liang)類(lei)公(gong)司(si)，第(di)三層(ceng)則是所持股企業。
要(yao)讓(rang)新框(kuang)架真正發揮實效，則需更(geng)明確地界定三(san)者間的(de)權(quan)(quan)責邊界。在授(shou)權(quan)(quan)鏈條上，兩(liang)類公(gong)司向子企業授(shou)權(quan)(quan)的(de)前(qian)提是自己手(shou)中(zhong)有相應的(de)權(quan)(quan)利，而(er)這些權(quan)(quan)利歸根(gen)到底又來自國(guo)(guo)資(zi)監管(guan)(guan)機構的(de)授(shou)權(quan)(quan)。“我(wo)們在基(ji)(ji)金(jin)管(guan)(guan)理(li)公(gong)司開展了員工持(chi)股改(gai)革，對現行國(guo)(guo)資(zi)監管(guan)(guan)體(ti)制有所突破，但國(guo)(guo)資(zi)委允許、支持(chi)我(wo)們先(xian)行先(xian)試。”尚鳴表(biao)示，正是有了國(guo)(guo)資(zi)委的(de)授(shou)權(quan)(quan)，國(guo)(guo)投基(ji)(ji)金(jin)公(gong)司的(de)運作(zuo)方式才能和市場基(ji)(ji)本接軌，管(guan)(guan)理(li)也才能更(geng)科學更(geng)規范(fan)。
正因如此，國(guo)(guo)資委對(dui)試點央(yang)企的授(shou)權力(li)度(du)很大程度(du)上決定(ding)著試點的成效。近年來(lai)，作(zuo)為國(guo)(guo)有(you)資產(chan)出(chu)資人代表(biao)，國(guo)(guo)資委以管(guan)(guan)資本(ben)為主推(tui)進職能轉變。2017年，國(guo)(guo)資委精簡了(le)43項(xiang)國(guo)(guo)資監(jian)管(guan)(guan)事(shi)項(xiang)，其中取消26項(xiang)、下放9項(xiang)、授(shou)權8項(xiang)，今年又調整(zheng)了(le)工(gong)資總(zong)額報(bao)備制度(du)等重大事(shi)項(xiang)管(guan)(guan)理權。根據今年《政府工(gong)作(zuo)報(bao)告》，我國(guo)(guo)還將“制定(ding)出(chu)資人監(jian)管(guan)(guan)權責清單(dan)”。在李錦看來(lai)，監(jian)管(guan)(guan)權力(li)清單(dan)和(he)責任清單(dan)的確定(ding)，將使監(jian)管(guan)(guan)邊(bian)界(jie)更加清晰，使監(jian)管(guan)(guan)者(zhe)把(ba)更多(duo)精力(li)放到管(guan)(guan)資本(ben)上來(lai)。
目前，國(guo)企(qi)改革已經進入了深水區，兩類(lei)公司試(shi)點也將(jiang)(jiang)不斷深化。“國(guo)資(zi)委正在結合(he)實際(ji)完(wan)善方案(an)，研究將(jiang)(jiang)更多具備條件(jian)的央(yang)企(qi)納入兩類(lei)公司試(shi)點。”國(guo)資(zi)委副主(zhu)任翁杰明表示，國(guo)資(zi)委將(jiang)(jiang)圍(wei)繞(rao)企(qi)業(ye)核心(xin)功能(neng)，在發展戰略(lve)、企(qi)業(ye)主(zhu)業(ye)、用人(ren)分配及股權激勵等方面賦予試(shi)點企(qi)業(ye)更多自主(zhu)權，同時將(jiang)(jiang)著(zhu)力強化事中事后管理，實現放活與管好的有機統(tong)一(yi)。(記者 劉(liu)志強）
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