國資報告：從廠長負責制到“兩個一以貫之”
文(wen)章來源：《國資報告(gao)》雜志 發(fa)布(bu)時間(jian)：2021-01-14
堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢，甚至構成了國有企業存在的必要條件。
新中國成立70年來的歷史表明，國企發展史就是一部堅持黨的領導、加強黨的建設的歷史，也是一部黨的領導與現代企業制度不斷融合的歷史。
戰爭時期的廠長負責制
中國共產黨成立以來，就高度重視對工人的組織和領導工作。
圖為坐落在中鐵山橋廠區內的王盡美雕像。王盡美是中國共產黨的一大、二大代表。
1922年8月下旬，24歲的中國共產黨創始人之一、黨的一大、二大代表王盡美受李大釗同志的派遣，來到山海關橋梁廠（中鐵山橋前身）當了一名學徒工。1922年10月，在王盡美的領導下，山海關橋梁廠舉行了聲勢浩大的罷工并取得了全面勝利，在中國工運史上留下了厚重的一筆。
幾乎與此同時，安源路礦工人在劉少奇、李立三等革命先驅的領導下，舉行了規模更大的罷工行動，迫使路礦當局承認工人提出的大部分條件。
香港海員大罷工、二七工人大罷工、開灤煤礦大罷工……
就這樣，中國共產黨在中國大地上播撒下了革命的火種，喚醒了越來越多工人，使他們不斷投身到革命之中，一方面直接參與到對敵斗爭之中，一方面保衛企業財產，為新中國成立和恢復經濟建設做出了巨大的貢獻。
比如，1949年10月，國民黨反動派敗局已定，尚未撤離的廣州衛戌司令李及蘭提出，要在逃離前將廣州重點工廠、橋梁、軍事設施和民用重大設施徹底炸毀。
為了保衛人民財產不受損失，我黨此前就已派出了大批地下黨員組織工人開展護廠斗爭。在黨的組織下，西村發電所工人們組建了自衛隊，手執鐵棒，加強巡邏，嚴陣以待，作好戰斗準備。隊員馮佳等人誓言:“工廠是我們的飯碗，誰要是敢來破壞，我們就揍死他。”
正是得益于黨的堅強領導，使得廣州已有的電力設施完整地移交到了人民政權手中。
在敵后根據地，共產黨對國有工廠的領導則更加系統。
1934年4月，中央蘇區就發布了《蘇維埃國有工廠管理條例》，規定國有工廠的負責者為廠長。廠長由各該隸屬的上級蘇維埃機關委任，對于廠內的一切事務有最后決定權，并向蘇維埃政府負絕對的責任。在廠長之下，設工廠管理委員會，管理委員會內組織“三人團”，由廠長、黨支部代表和工會代表組成，來協調處理廠內的日常問題。
抗日戰爭后期，由于根據地擴大工廠數量增多、規模擴大，經營管理也比過去復雜，“三人團”領導體制中意見不一同意的弊端開始暴露。為此，根據地的公營企業借鑒了蘇聯經驗，實行了以廠長為主的“一長制”領導體制。
列寧認為，“一長制”應建立在民主管理的基礎上，群眾有權選擇或撤換領導者。但廠長對所管的工作一定要完全負責，除重大問題和決策應由集體討論做出外，廠長在某種純粹執行只能方面實行個人獨裁制。
1946年，中共中央提出，國營工廠應實行民主管理，工人應參與企業管理。其后，提出各解放區的公營企業建立工廠管理委員會和職工代表大會制度。工廠管理委員會由廠長、工程師、工會主席和工人代表聯合組成，統一管理工廠的生產，但管理委員會的主席仍由廠長擔任。
應該說，工廠管理委員會制度是蘇聯“一長制”與我黨長期提倡的企業民主管理相結合的產物。
建國后的“黨委領導制”與“一長制”
新中國成立后，接受了一批官僚資本企業，成為當時國營企業的主體部分。為了管理這些企業，黨和政府派駐了大量管理人員——雖然政治可靠，但缺乏專業知識，而這些企業原有的管理人員則剛好相反。在此背景下，黨組織發揮了積極作用，很好地彌合了兩類人員的不足，而成為了事實上的管理者。
1951年，黨的一次會議提出，東北推行的廠長負責制是將來國營企業管理發展的方向，但是必須首先完成民主改革和生產改革，在此期間，國營企業只能實行黨委領導制。
1953年，我國轉入大規模經濟建設，并開始執行第一個五年計劃。黨和政府對各級國有企業的管理力度不斷加強。中央認為，在國有企業推行“一長制”的條件已經具備，計劃在全國推行。
但是，當時的中紀委干部錢英向中央提出，一些地區在執行“一長制”過程中，放松了黨的政治思想領導，甚至使黨委處于行政的從屬地位。黨在群眾中的威信也就很低，許多黨群干部長期不安心工作。
這一觀點得到了中央的認可。1956年初，毛澤東在中共八大二次預備會議的講話中說：“一直到不久以前，我們才斷定‘一長制’不好，集體領導和個人負責相結合的制度好。”
自此，“一長制”被黨委領導下的廠長負責制所取代。
然而，到了 “大躍進”期間，在“書記掛帥”的口號下，黨委書記包攬一切，廠長統一指揮生產的職權大大削弱甚至實際上被取消，形成了事無巨細都由黨委包辦的現象。
對于上述幾輪反復，鞍鋼時任負責人馬賓感受深切——1957年開始，對于中央提出的大煉鋼鐵運動，馬賓并不認同。他認為，應該以發展大企業為主，并先后向時任冶金部長王鶴壽以及陳云面陳觀點。在當時的背景下，他的這一時候被驗證是正確的觀點，被當做反對社會主義建設總路線與“頑固執行一長制”的“罪行”而遭到批判。
因此，在經歷了深入思考之后，馬賓團結和帶領鞍鋼全體職工、專家、干部，共同創造了“兩參一改三結合”等工作經驗，并執筆向中央遞交了一份經驗報告。
如何更好激發基層員工參與企業經營管理的積極性，是世界性難題，誕生于幾十年前的“鞍鋼憲法”已在這方面進行了卓有成效的探索。圖為鞍鋼生產現場。
對于鞍鋼這個當時中國最大的國企，毛澤東非常關注。因此他在報告上加注了一份近千字的批示，將鞍鋼的經驗提升到了“鞍鋼憲法”的高度，把它作為社會主義企業管理的基本大法推廣執行。
“鞍鋼憲法”一個很重要的內容，就是大搞合理化群眾運動。“干部參加勞動，工人參加管理，雙方哪一方不參加都不行。‘兩參一改三結合’其實是一次生產力的革命。”馬賓回憶道。
直至今天，“鞍鋼憲法”所體現出的改革創新精神、民主管理理念和多方協同共享的團隊建設模式，仍具有強大的生命力和影響力。對此，日本專家評價說，美國的管理方法只注重管理者的作用，真正激發全員力量的管理方法在中國，就是“鞍鋼憲法”。
在“鞍鋼憲法”誕生后不久，1961 年初，以鄧小平為總書記的中央書記處牽頭起草了一份名為“工業七十條”的文件。文件提出，企業黨委對企業實行全面領導，但禁止把黨委領導下的廠長負責制引申到車間、工段和科室。
劇錦文認為，這體現了以劉少奇、鄧小平為代表的一些人對企業管理體制的看法與毛澤東并不完全一致。
改革開放后，鄧小平正式提出，要有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制，可以考慮實行工廠管理委員會、或公司董事會、或經濟聯合體的聯合委員會領導和監督下的廠長(經理)負責制。
包括彭真在內的多位黨和國家領導人就此調研后提出，現在企業國有企業存在的問題從表面上看是無人負責，實際上是無權負責、無法負責和無力負責。
因此，1984年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯系發出通知，選擇在江蘇省常州市和遼寧省大連市的國營工業企業全面進行廠長負責制的試點, 北京、天津、上海、沈陽四市也各選部分企業進行試點。
1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出：“現代企業分工細密，生產具有高度的連續性，技術要求嚴格，協作關系復雜，必須建立統一的、強有力的、高效的生產指揮和經營管理系統。只有實行廠長（經理）負責制，才能適應這種要求”。
自此，在國有企業內部廣泛推行了廠長負責制這一企業領導體制。
1988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（簡稱《企業法》），以法律的形式正式明確規定了國有企業廠長（經理）負責制。
改革開放后的產權改革與現代企業制度
改革開放后，不斷受到民營企業、外資企業沖擊的國有企業日漸感受到了巨大的競爭壓力。為了應對，國家先后探索了“放權讓利”、“承包制”等改革手段。
不過，已創辦了中信集團的榮毅仁在1987年就意識到，“企業不同于農業，企業搞承包制和過去的包工頭制沒有什么兩樣……弄不好會變成國家拿小利，個人拿大利。”
改到深處是產權。人們逐漸認識到，要想更好地讓國有資產保值增值，防止國有資產流失，只有從更深層次改革國有企業的所有權制度。
1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，國企改革方向是建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”為主要特征的現代企業制度，而實行公司制是建立現代企業制度的重要舉措。
這成為了中國國有企業改革的一道重要分水嶺。不過，國企人對產權改革的思考，要更早一些。
1984年，已有多家國企發行了股票。其中上海飛樂音響公司的股票，因為被鄧小平作為禮物送給國際友人而名聲大噪。
到了1990年，由尉文淵等人負責籌建的上海證券交易所正式開業，尉文淵甚至激動地在現場暈倒。同期，深圳證券交易所搶先開市。
1994年11月，國務院選擇了100家國有企業開展現代企業制度試點。相關企業被陸續改造成有限責任公司、國有獨資公司和股份有限公司。人們很快發現，國企股權改造之后掛牌上市，既可解決資金問題，也可解決國企固有的“一股獨大”、治理結構不合理等諸多問題，是一個“多贏”的選擇。
宋志平任廠長的北新建材就是其中一個典型案例。
當時，競爭對手把擂臺擺在了大門口，北新建材資金鏈近乎斷裂，企業發展困難重重。為了徹底解決資金壓力，更為了引入市場機制，宋志平帶領北新建材上市，敲響了深交所的鑼聲。
“上市妙不可言，也苦不堪言”，宋志平認為，正是這次上市，讓北新建材根本上實現了“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，也迫使企業真正地走進市場，擁有了活力，成為了風浪中的幸存者，并逐漸成長為行業領軍企業。
同樣的試點還有新興鑄管。百戶試點也賦予了新興鑄管市場化、規范化的基因，使得其從山溝中一家小鋼廠，發展成為全球領先的鑄管企業，大量替代進口的產品被譽為民族管、志氣管。
多年后，新興際華（前身為新興鑄管），以及北新建材所在的中國建材，先后成為國資委最早的一批規范化董事會試點企業，現代企業制度建設融入了企業發展血脈。
北新建材、新興鑄管等公司的實踐證明，公司制是現代企業制度的有效組織形式，是建立中國特色現代國有企業制度的必要條件。到1996年底，試點企業的資產總額增長了27.6%，所有者權益增長了31.1%，企業資產負債率下降了5.31個百分點。
因此，國企的公司制改革步伐不斷加快。國務院國資委統計表明，截至2003年底，全國4223家國有大中型骨干企業中，有2514家實施了公司化改制，改制面近60%。國家重點企業中的2524家國有及國有控股企業，已有1331家改制為股權多元的股份制企業，改制面為52.7%。
黨的十八大之后，國有企業的公司制改革進一步加速。
當前，中央企業集團層面和2600多戶全民所有制子企業全部完成公司制改制，實現了歷史性突破，為企業完善公司治理、建立靈活高效的市場化經營機制奠定了基礎。
對此，中國企業研究院首席研究員李錦認為，公司制改革可以明確企業的股權關系，規范國有企業的董事會建設，完善國有企業法人治理結構，落實以管資本為主的國資監管改革。
劇錦文則認為，世界企業制度變遷的歷史告訴我們，公司制是企業制度的最好選擇。“公司化必將伴隨著國企改革的進一步深化而深入下去。”
國有企業產權結構的變化，為企業治理結構變革的變化奠定了基礎。國務院國資委的成立，則把國有企業治理結構變革推向了新的高潮。
在央企推行規范化董事會建設，則是國資委成立后，推進治理結構變化的主要抓手。國資委第一任主任李榮融認為，這是政企分開的重要舉措，其“意義不亞于神舟飛船”。
2005年，寶鋼成為國資委第一家董事會試點企業。其后，新興際華、中國建材等幾家企業也被列入試點，外部董事占多數的董事會在試點企業逐步建立了起來，并發揮了明顯作用。
比如，當時神華集團經營層計劃在菲律賓購買電廠，外部董事調研后提出，銷售方面風險很大，最終這一8億美元的投資計劃被叫停；還有一家央企看中了香港一個項目，準備投資兩億元。董事會討論認為，風險極大，被一致否決。
當前，已有83家中央企業建立了外部董事占多數的董事會，中央企業所屬二三級企業建立董事會的占比達到了76%，各省級國資委所出資一級企業中建立董事會的占比達到了90%。
國資委選取的5家中央企業集團層面落實董事會職權試點穩步推進。初步建立出資人機構與董事之間的聯絡機制。董事會決策的科學性、有效性得到明顯提升，作用顯著加強。
2014年，新興際華集團被列入國資委的四項改革試點企業之后，時任新興際華董事長劉明忠爭取國資委的同意和支持，完成了央企董事會聘任總經理的首次突破。2015年10月，劉明忠與楊彬簽訂《總經理聘用合同書》并頒發聘書，楊彬成為首位由董事會聘任的央企總經理。
在央企現代企業制度建設過程中，這是一件具有里程碑意義的大事，得到了黨和國家領導人的系列批示肯定，得到了國務院國資委等部委和社會各界的充分肯定。
2016年以來，國企黨建工作步入了全新時代，基層黨建工作不斷加強。圖為中遠海運海員在船上舉行升旗儀式。
在建立規范完善董事會的基礎上，中央企業和地方國有企業不同程度開展了經理層任期制契約化管理、職業經理人制度的探索。
截至2018年底，40家中央企業制定了職業經理人制度，977戶子企業共選聘職業經理人4374人，各地共有95家省屬一級企業開展職業經理人市場化選聘。
新時代的兩個“一以貫之”
1999年9月，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》首次提出，“法人治理結構”是公司制的核心，要求國有公司既要設立股東會、董事會和監事會（新三會），也要設立黨委會、工會和職工代表大會（老三會）。
如何處理“新三會”與“老三會”之間的關系，成為國有企業探索現代企業制度過程中的重要挑戰。多年來，盡管在這方面取得了突出的成就，但同時也存在一些問題。比較典型的，就是黨在國有企業的作用弱化、淡化、虛化、邊緣化問題。
針對上述問題，2016年10月，習近平總書記主持召開了全國國有企業黨的建設工作會議。習近平在會上指出，堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。
習近平強調，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。
這一系列精辟論述為新時代國有企業改革發展指明了目標、方向、路徑以及必須遵循的原則，指出建設中國特色現代國有企業制度，不能生搬硬套國外的做法，必須充分發揮黨建工作與公司治理兩個優勢。
對此，國資國企迅速落實。
2017年6月28日，中國中鐵召開年度股東大會，A股與H股股東合計以95%的贊成票高票通過了黨建工作總體要求納入公司章程的章程修正案。中國中鐵成為第一家黨建工作進公司章程的境內外整體上市的中央企業。
中糧集團不斷加強企業境外黨組織建設，在中糧國際、中紡集團、中糧酒業、我買網等涉外業務企業中，分層分類設置黨組織，實現黨的建設與境外業務工作“同步合拍”。
國投積極探索加強混合所有制企業黨建的有效路徑，在混合所有制企業成立黨組織，確保國有資本投到哪，黨組織就建到哪，做到有組織、有活動、有作用、有影響。
截至目前，中央企業集團全部落實“黨建進章程”，夯實了黨組織發揮領導作用的制度基礎；全部落實黨委（黨組）書記和董事長“一肩挑”，從領導體制上確保了黨的領導與董事會決策的深度融合；全部落實黨組織研究討論作為公司決策重大事項前置程序，從運行機制上保障了黨組織意圖在重大決策中得到充分體現，黨組織在企業改革發展中真正實現了把得了關、掌得了舵、說得上話、使得上勁。
比如華電集團黨組書記、董事長趙建國身為企業管黨治黨第一責任人，調研必查黨建，開會必講黨建，經常深入基層調研考察，足跡遍及新疆、云南、山東、怒江等多個區域流域。他帶頭落實雙重組織生活制度，以普通黨員身份參加所在黨支部的組織生活，與支部黨員一起過黨日、慶“七一”、重溫入黨誓詞，同支部黨員面對面學習、座談交流。其他黨組成員自覺履行“一崗雙責”，結合調研深入基層企業和黨建聯系點指導黨建工作，推動黨建工作與公司改革發展各項事業同步開展，相得益彰。
實踐證明，加強黨建工作，對推動國有企業的改革、發展工作有著明顯的促進作用。
前幾年，中國一重陷入嚴重虧損。思想觀念落后，是其虧損的主要原因。為此，中國一重黨委書記、董事長劉明忠上任后，發動各級黨組織，開展了解放思想大討論系列活動，有效破除阻礙改革發展的思想觀念和認識障礙，為中國一重徹底扭虧打下了良好的思想基礎。
同樣是虧損企業，中鋁集團新一屆黨組提出，要通過創新實施黨建與生產經營“雙百分”考核，開展“黨組織帶黨員創效、黨員帶群眾創新”等活動，有力地促進黨建與業務的深度融合。正是靠著黨建引領，中鋁集團一步一個腳印走出了困境，2018年實現利潤50.1億元。習近平總書記在這份“起死回生扭虧脫困”的成績單上作出“好的經驗要總結推廣”的批示。
中國電信員工在收看十九大直播
實踐證明，加強黨建對改善國有企業風氣有著明顯的促進作用。
保利集團黨委書記、董事長徐念沙舉例稱，“我們有一個凝心聚力、團結一致、充滿正能量的班子，能團結、能顧大局、能放棄自己的奶酪，甚至做出很大的犧牲。這里面絕大部分是嚴抓黨建工作的功勞”。
三年來，按照習近平總書記關于國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作的重要論述，國務院國資委黨委在中央紀委國家監委駐委紀檢監察組的監督和支持下，全面加強紀律建設，切實發揮巡視利劍作用，推動國務院國資委和中央企業全面從嚴治黨取得重要戰略性成果，奪取了反腐敗斗爭壓倒性勝利。
三年來，國資國企著力提升基層黨的建設質量。
國資委黨委堅持大抓基層鮮明導向，連續實施中央企業黨建工作落實年、質量提升年和基層黨建推進年三個專項行動，著力破解長期困擾基層黨建“老大難”問題。
近年來，國有企業涌現出以中船重工英雄群體、國家電網張黎明等為代表的一批時代楷模。在車間班組、經營網點、工程項目、服務窗口、遠洋船隊，哪里有職工群眾哪里就有黨員，哪里有黨員哪里就有黨的組織，哪里有黨的組織哪里就有健全的組織生活和黨的組織作用的充分發揮，我國國有企業的獨特優勢正越來越彰顯。
三年來，國有企業對加強黨建工作的認識更加深刻：針對黨建工作體系化不足的問題，中國航材系統地提出了“1234”總體思路；中國海油黨組提出了衡量黨建工作成效的四條標準；中國五礦提出黨建工作責任制堅決不搞“兩張皮”，堅持黨建考評與業績考核互為系數……
三年來，國有企業探索出了一批各具特色的黨建模式。
比如，新疆區情特殊，地廣人稀，區域差異大，維穩和扶貧任務長期而艱巨重。面對特殊形式，中國鐵塔新疆分公司黨委堅持以黨建引領企業核心價值觀的落地，發揮黨員領導干部帶頭模范和先進性作用，并探索建立了以“帶頭者”“奮斗者”“貢獻者”為導向的價值評價和激勵機制，取得了良好的成效。
比如中建集團黨組系統構建了“112”黨建工作框架體系、黨建工作責任制體系，讓黨建進項目、到工地；中國石油以“互聯網+黨建”為目標，開啟了“智慧黨建”的新模式；比如國家能源集團推行信息化、精細化、標準化黨建；國投探索了卓越黨建管理模式；中國中車探索了黨建金名片等。
三年來，中央企業黨的建設得到實質性提升和加強，得到了多位黨和國家領導人的關注和認可。
面向未來，國資委黨委書記、主任郝鵬指出，做好國企國資各項工作，必須堅持黨對國有企業的領導不動搖，以黨的政治建設為統領，不斷提高國有企業黨的建設質量，確保國有企業改革發展始終沿著正確的政治方向前行。（《國資報告》記者 劉青山）
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