文(wen)章(zhang)來源(yuan)：人民日(ri)報 發布(bu)時間：2019-09-20
近日(ri)，中(zhong)共中(zhong)央(yang)辦公廳、國務院辦公廳正(zheng)式公布《關(guan)于加強國有企(qi)業資(zi)產負債約束的(de)指導(dao)意(yi)見(jian)》（以下簡稱《指導(dao)意(yi)見(jian)》）。《指導(dao)意(yi)見(jian)》是落實全國金(jin)融工作(zuo)會議(yi)、中(zhong)央(yang)財經委員(yuan)(yuan)會第(di)一次會議(yi)、中(zhong)央(yang)全面(mian)深化改革(ge)委員(yuan)(yuan)會第(di)二次會議(yi)既定(ding)的(de)把國有企(qi)業降杠桿作(zuo)為重中(zhong)之重部署的(de)具體(ti)舉措，也是打好防范(fan)化解(jie)重大(da)風險攻堅戰總體(ti)戰略的(de)重要組成部分。
要(yao)在(zai)2020年以前打(da)贏防(fang)范(fan)化(hua)解(jie)重大(da)風(feng)險攻堅(jian)戰，切實(shi)降(jiang)低我國(guo)經(jing)濟的債務風(feng)險，實(shi)現經(jing)濟高質量發展，必(bi)須有針(zhen)對性地(di)下大(da)力、出硬(ying)招，切實(shi)降(jiang)低國(guo)有企(qi)(qi)業杠桿率。為(wei)此(ci)，《指導意見》在(zai)國(guo)有企(qi)(qi)業資產(chan)負債約(yue)束的目標、對象范(fan)圍、效果評判、節奏、措施、組織實(shi)施及文(wen)件(jian)定位方(fang)面(mian)提出了有針(zhen)對性和綜合性的要(yao)求(qiu)，確保國(guo)有企(qi)(qi)業降(jiang)杠桿取(qu)得實(shi)效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在(zai)目標(biao)上(shang)，既強調了(le)短期必(bi)須(xu)實現的(de)(de)目標(biao)，也(ye)提(ti)(ti)出了(le)長期要保(bao)持的(de)(de)目標(biao)。黨中央、國務院提(ti)(ti)出要在(zai)2020年以前(qian)打(da)贏防范化解重大風險攻(gong)堅戰，這要求作為降(jiang)杠(gang)桿重點(dian)工作的(de)(de)國有(you)企(qi)業必(bi)須(xu)在(zai)2020年以前(qian)取得實效(xiao)(xiao)。因此(ci)，《指(zhi)導意(yi)見》提(ti)(ti)出，全國國有(you)企(qi)業平(ping)均(jun)資產(chan)負(fu)債率(lv)在(zai)2020年末(mo)要較2017年末(mo)下降(jiang)2個百(bai)分點(dian)左(zuo)右；同(tong)時，《指(zhi)導意(yi)見》也(ye)提(ti)(ti)出了(le)長期性目標(biao)，要求在(zai)2020年后(hou)國有(you)企(qi)業平(ping)均(jun)資產(chan)負(fu)債率(lv)要基本保(bao)持在(zai)同(tong)行業同(tong)規(gui)模企(qi)業的(de)(de)平(ping)均(jun)水平(ping)。這種長短兼(jian)顧的(de)(de)設(she)計不僅可(ke)短期內推動(dong)國企(qi)降(jiang)杠(gang)桿取得實效(xiao)(xiao)，也(ye)確(que)保(bao)了(le)長期內國企(qi)杠(gang)桿率(lv)不會降(jiang)后(hou)復升。
在(zai)效(xiao)(xiao)果(guo)評(ping)判上(shang)(shang)，既(ji)強調國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)降杠(gang)桿的(de)直接效(xiao)(xiao)果(guo)，也(ye)注重(zhong)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)深化(hua)(hua)改革的(de)效(xiao)(xiao)果(guo)。國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)杠(gang)桿率(lv)是(shi)(shi)我國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)部門杠(gang)桿率(lv)高企(qi)(qi)(qi)的(de)重(zhong)要原因，2020年(nian)底前(qian)有(you)(you)效(xiao)(xiao)降低國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)杠(gang)桿率(lv)是(shi)(shi)打贏防范(fan)化(hua)(hua)解(jie)重(zhong)大(da)風險攻堅戰的(de)重(zhong)要組成部分，必(bi)須完成。但也(ye)應該認識到，國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)產負債率(lv)高、資(zi)產回報(bao)率(lv)低并(bing)存的(de)現象(xiang)是(shi)(shi)表象(xiang)，根上(shang)(shang)還是(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)預算軟約束(shu)所導致的(de)治理結(jie)構不完善和(he)運營低效(xiao)(xiao)；《指導意見》對(dui)此做了精心的(de)設計，要求國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)通過開展混合所有(you)(you)制改革、增加股權融資(zi)、市場化(hua)(hua)債轉股等(deng)措施(shi)推動降杠(gang)桿，這實際上(shang)(shang)意味著“倒逼”國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)通過上(shang)(shang)述措施(shi)轉變發展模式(shi)和(he)切(qie)實深化(hua)(hua)改革，最(zui)終建立國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)產負債自我約束(shu)的(de)長效(xiao)(xiao)機制。
全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強
在對(dui)象(xiang)范(fan)(fan)圍上，既強調全(quan)面(mian)覆蓋(gai)約束(shu)(shu)，也(ye)(ye)強調分類約束(shu)(shu)、因企(qi)(qi)約束(shu)(shu)。《指(zhi)(zhi)導(dao)意見》的(de)約束(shu)(shu)對(dui)象(xiang)范(fan)(fan)圍是全(quan)部國(guo)有企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)，包括(kuo)中央國(guo)企(qi)(qi)和地(di)方國(guo)企(qi)(qi)、金融(rong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)和非金融(rong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)以及地(di)方政府融(rong)資平(ping)臺公司(si)等(deng)，只要(yao)(yao)資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)高(gao)(gao)、債務(wu)風(feng)(feng)險大，都應按(an)照要(yao)(yao)求(qiu)降低資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)。同(tong)時，《指(zhi)(zhi)導(dao)意見》也(ye)(ye)充(chong)分考慮到(dao)了(le)不(bu)同(tong)行業(ye)(ye)(ye)(ye)和不(bu)同(tong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)的(de)異(yi)(yi)質(zhi)性(xing)特征，除對(dui)金融(rong)類、郵政、鐵路(lu)總(zong)公司(si)等(deng)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)做(zuo)特殊性(xing)要(yao)(yao)求(qiu)外(wai)，主(zhu)要(yao)(yao)是分行業(ye)(ye)(ye)(ye)劃定資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)預警線(xian)和重(zhong)點(dian)監管線(xian)，以體(ti)現(xian)行業(ye)(ye)(ye)(ye)差異(yi)(yi)性(xing)；對(dui)發展前景好償(chang)債風(feng)(feng)險不(bu)高(gao)(gao)但資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)較高(gao)(gao)的(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)，《指(zhi)(zhi)導(dao)意見》也(ye)(ye)做(zuo)了(le)安排，如提出將根據企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)是否超過預警線(xian)和重(zhong)點(dian)監管線(xian)作為(wei)標準(zhun)的(de)同(tong)時，綜(zong)合考慮企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)流(liu)動比率(lv)(lv)(lv)、速動比率(lv)(lv)(lv)、利(li)息保障(zhang)倍(bei)數等(deng)輔助性(xing)指(zhi)(zhi)標評判企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)債務(wu)風(feng)(feng)險，再確(que)定重(zhong)點(dian)關注名單和重(zhong)點(dian)監管名單，并依(yi)據名單施加不(bu)同(tong)的(de)約束(shu)(shu)措施。這些(xie)差異(yi)(yi)性(xing)安排的(de)目的(de)，就是要(yao)(yao)盡可能對(dui)高(gao)(gao)資產負(fu)債率(lv)(lv)(lv)、高(gao)(gao)債務(wu)風(feng)(feng)險企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)實(shi)現(xian)精準(zhun)約束(shu)(shu)，避免“一刀切”對(dui)優(you)質(zhi)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)形成“誤傷”。
從(cong)節奏(zou)上看，既強(qiang)調積(ji)極嚴(yan)格約(yue)束(shu)，又(you)強(qiang)調統籌穩(wen)妥約(yue)束(shu)。積(ji)極嚴(yan)格方面，《指(zhi)導意(yi)見》提出了(le)(le)2020年前降(jiang)低(di)2個百(bai)分(fen)點(dian)(dian)左右的硬性要求，對列(lie)(lie)入(ru)重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)關注名單(dan)和重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)監管名單(dan)的企業(ye)加(jia)(jia)大考核力(li)度，對列(lie)(lie)入(ru)重(zhong)(zhong)點(dian)(dian)監管名單(dan)的企業(ye)又(you)額外施(shi)加(jia)(jia)原(yuan)則上不(bu)得新增(zeng)金融債(zhai)(zhai)(zhai)務等更(geng)為(wei)嚴(yan)格的約(yue)束(shu)。統籌穩(wen)妥方面，《指(zhi)導意(yi)見》提出了(le)(le)厘清政府債(zhai)(zhai)(zhai)務與(yu)企業(ye)債(zhai)(zhai)(zhai)務邊界，防止政府隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務過多由(you)企業(ye)承擔，同時強(qiang)調了(le)(le)政府要多渠道增(zeng)加(jia)(jia)國有企業(ye)資(zi)(zi)本，當以破產(chan)方式降(jiang)低(di)國有企業(ye)杠(gang)桿率時，還(huan)要做好相關的維護(hu)社會穩(wen)定工作，確(que)保資(zi)(zi)產(chan)負債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)的節奏(zou)穩(wen)妥有序。
從約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)措(cuo)施(shi)上(shang)看(kan)，既(ji)強(qiang)調外部力(li)量(liang)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，也(ye)突出企(qi)業內(nei)部自(zi)(zi)我約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)。外部約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)是(shi)硬約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，是(shi)內(nei)部約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)發(fa)揮作用的(de)助推力(li)。《指導(dao)意(yi)見(jian)》中的(de)外部約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)包括(kuo)，國(guo)有資(zi)(zi)產(chan)管(guan)(guan)理(li)部門要(yao)明確重點關注名(ming)(ming)單和(he)重點監管(guan)(guan)名(ming)(ming)單；列入重點監管(guan)(guan)名(ming)(ming)單的(de)企(qi)業還要(yao)明確降低(di)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)(lv)的(de)目標和(he)時限，不(bu)得實施(shi)推高資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)(lv)的(de)投資(zi)(zi)，金融(rong)機構原則上(shang)不(bu)得新增債(zhai)(zhai)務融(rong)資(zi)(zi)，等等。在外部硬約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)的(de)“壓(ya)力(li)”下，《指導(dao)意(yi)見(jian)》要(yao)求企(qi)業啟動相應(ying)的(de)內(nei)部約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)措(cuo)施(shi)，如(ru)合理(li)設定自(zi)(zi)身資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)(lv)水平和(he)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)結構，加強(qiang)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)日常(chang)管(guan)(guan)理(li)，強(qiang)化對子企(qi)業資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，特別是(shi)要(yao)推動企(qi)業降本(ben)增效(xiao)和(he)增強(qiang)內(nei)源性資(zi)(zi)本(ben)積(ji)累能力(li)。
組織實施體系完整，政策文件體系協調
從(cong)(cong)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)(shi)施(shi)上看，既(ji)強調(diao)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業是(shi)落實(shi)(shi)(shi)資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)的(de)(de)(de)(de)第一責(ze)(ze)任(ren)主體(ti)，又突(tu)出(chu)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)管理部(bu)(bu)(bu)門(men)、牽(qian)頭部(bu)(bu)(bu)門(men)、審計部(bu)(bu)(bu)門(men)和(he)各級人(ren)(ren)民(min)代(dai)表(biao)大會各司其職。資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)的(de)(de)(de)(de)終端主體(ti)是(shi)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業自身，因此，對(dui)(dui)落實(shi)(shi)(shi)資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)不力(li)的(de)(de)(de)(de)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業負(fu)責(ze)(ze)人(ren)(ren)及負(fu)有(you)直接責(ze)(ze)任(ren)人(ren)(ren)員，《指導意(yi)見(jian)(jian)》提出(chu)要(yao)從(cong)(cong)嚴(yan)從(cong)(cong)重(zhong)處罰。除(chu)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業外，《指導意(yi)見(jian)(jian)》對(dui)(dui)外部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)力(li)量的(de)(de)(de)(de)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)(shi)施(shi)也做(zuo)了周密(mi)安排，如(ru)，國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)牽(qian)頭部(bu)(bu)(bu)門(men)要(yao)負(fu)責(ze)(ze)組(zu)(zu)織(zhi)領(ling)導、統籌協(xie)調(diao)、檢(jian)查督導和(he)監督問責(ze)(ze)；國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)管理部(bu)(bu)(bu)門(men)負(fu)責(ze)(ze)對(dui)(dui)履行出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)(ren)責(ze)(ze)任(ren)或(huo)管理責(ze)(ze)任(ren)的(de)(de)(de)(de)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業分(fen)解任(ren)務指標(biao)、細化要(yao)求、加強指導和(he)嚴(yan)格考核(he)；審計部(bu)(bu)(bu)門(men)對(dui)(dui)各政府部(bu)(bu)(bu)門(men)和(he)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業落實(shi)(shi)(shi)情況依法獨立開展審計監督，確(que)保(bao)資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)落實(shi)(shi)(shi)到位；各級人(ren)(ren)民(min)政府定期向本級人(ren)(ren)大常委會報(bao)告國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)情況。由此，《指導意(yi)見(jian)(jian)》形(xing)成了企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業—政府—人(ren)(ren)民(min)代(dai)表(biao)大會聯動(dong)的(de)(de)(de)(de)全方位國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業資(zi)(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)組(zu)(zu)織(zhi)實(shi)(shi)(shi)施(shi)體(ti)系。
從文件(jian)定位(wei)上(shang)看，既有(you)(you)自身特點(dian)，又與已出臺文件(jian)協調配合。《指導意(yi)見》是專(zhuan)門針對國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)降(jiang)杠(gang)桿的(de)(de)政(zheng)策措施(shi)，直接明確了降(jiang)低國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)率(lv)的(de)(de)目標和(he)時限，這是其最鮮明的(de)(de)特征。同時，《指導意(yi)見》也(ye)與已出臺的(de)(de)多(duo)項(xiang)政(zheng)策措施(shi)形(xing)成協調統一(yi)的(de)(de)政(zheng)策體(ti)系，共同發(fa)揮對國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)約(yue)(yue)束的(de)(de)作用，如(ru)，《關(guan)于積(ji)極穩妥降(jiang)低企(qi)(qi)業(ye)(ye)杠(gang)桿率(lv)的(de)(de)意(yi)見》及(ji)附件(jian)《關(guan)于市場化銀(yin)行債(zhai)權轉股(gu)權的(de)(de)指導意(yi)見》所提出的(de)(de)債(zhai)轉股(gu)、兼并重(zhong)組、依法破產(chan)(chan)等措施(shi)也(ye)是國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)降(jiang)低資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)率(lv)的(de)(de)重(zhong)要方式；又如(ru)，金(jin)融機構(gou)可按照《銀(yin)行業(ye)(ye)金(jin)融機構(gou)聯合授(shou)(shou)信管理辦法（試(shi)行）》要求(qiu)對列入(ru)重(zhong)點(dian)關(guan)注名單(dan)企(qi)(qi)業(ye)(ye)實施(shi)聯合授(shou)(shou)信約(yue)(yue)束；再如(ru)，“僵尸企(qi)(qi)業(ye)(ye)”多(duo)為高負(fu)(fu)債(zhai)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)，國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)約(yue)(yue)束與現有(you)(you)的(de)(de)處(chu)置“僵尸企(qi)(qi)業(ye)(ye)”工作也(ye)將(jiang)實現有(you)(you)機結合等等。
降低(di)國有企(qi)業(ye)杠桿(gan)(gan)率是(shi)降杠桿(gan)(gan)工(gong)作(zuo)的(de)(de)(de)重(zhong)中(zhong)之(zhi)重(zhong)。《指(zhi)導意(yi)見》作(zuo)為國有企(qi)業(ye)降杠桿(gan)(gan)的(de)(de)(de)綱領性綜合性文件(jian)，無疑將成為推動國有企(qi)業(ye)降杠桿(gan)(gan)的(de)(de)(de)實招(zhao)硬招(zhao)。在確保2020年前(qian)打贏防范化解重(zhong)大風(feng)險(xian)攻堅戰(zhan)的(de)(de)(de)戰(zhan)略背景(jing)下(xia)，《指(zhi)導意(yi)見》的(de)(de)(de)出(chu)臺(tai)和(he)(he)實施(shi)正(zheng)當其(qi)時。下(xia)一步，各相(xiang)關黨政部(bu)門、國有企(qi)業(ye)及金融機構要切實按照(zhao)《指(zhi)導意(yi)見》的(de)(de)(de)要求開展工(gong)作(zuo)，確保國有企(qi)業(ye)降杠桿(gan)(gan)取得實效(xiao)(xiao)，降低(di)宏觀債務風(feng)險(xian)，推動資金要素配置效(xiao)(xiao)率提升，促進國有資本做(zuo)強做(zuo)優做(zuo)大，實現經濟(ji)平(ping)穩健康(kang)和(he)(he)高質量發展。
（國(guo)家發(fa)展改革委經濟研究所 梁(liang)志(zhi)兵 盛雯雯）
【責任編輯：司強】