文章來源：《國資(zi)報(bao)告》雜(za)志 發布時間：2018-08-04
近(jin)期(qi)，國務(wu)院辦公廳(ting)轉(zhuan)發《國務(wu)院國資(zi)委(wei)以管資(zi)本(ben)為主(zhu)推(tui)進(jin)職能(neng)(neng)轉(zhuan)變方(fang)案》（以下簡稱《方(fang)案》），這(zhe)份文件對國資(zi)監管方(fang)式和(he)國務(wu)院國資(zi)委(wei)職能(neng)(neng)轉(zhuan)變作(zuo)出了(le)系統性(xing)安排(pai)。
國(guo)(guo)資(zi)委通過放經營權、授所有權，從而(er)讓企業(ye)更好(hao)地進行公司治(zhi)理與市場化經營。“以管(guan)資(zi)本(ben)為主(zhu)”正(zheng)成為國(guo)(guo)資(zi)改革的(de)突破口，以國(guo)(guo)資(zi)改革帶動國(guo)(guo)企改革的(de)態勢(shi)也正(zheng)在(zai)明朗。而(er)所謂“國(guo)(guo)資(zi)委以后不管(guan)企業(ye)”的(de)說法，實是一種誤讀。
“管資本為主”不是只管資本
對(dui)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)準確定位，非常重(zhong)要。本(ben)來，中國(guo)的(de)企業改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)有兩種方式，一是(shi)(shi)(shi)所有權改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)，一是(shi)(shi)(shi)經(jing)營權改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)。圍繞(rao)國(guo)有化(hua)或(huo)私有化(hua)討論(lun)的(de)學者基本(ben)上屬(shu)于所有權改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)論(lun)者，另一種方式是(shi)(shi)(shi)經(jing)營權改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)，把(ba)所有權與(yu)經(jing)營權分開(kai)(kai)。我(wo)是(shi)(shi)(shi)屬(shu)于經(jing)營權改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)論(lun)者，認為國(guo)企改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)核心(xin)問題是(shi)(shi)(shi)政(zheng)(zheng)企分開(kai)(kai)，政(zheng)(zheng)資(zi)分開(kai)(kai)，最(zui)后落腳點到把(ba)所有權與(yu)經(jing)營權分開(kai)(kai)。
目前改(gai)革(ge)(ge)進(jin)程顯示(shi)，新一輪(lun)國有(you)企(qi)(qi)業改(gai)革(ge)(ge)的主(zhu)導方面還不是國有(you)企(qi)(qi)業的自身，而是在國家層面推進(jin)國有(you)資(zi)產的資(zi)本(ben)化(hua)管理。以國資(zi)改(gai)革(ge)(ge)帶動國企(qi)(qi)改(gai)革(ge)(ge)，這個態勢正在明朗。國資(zi)委(wei)“以管資(zi)本(ben)為主(zhu)”正在成為國資(zi)改(gai)革(ge)(ge)的突(tu)破口。而管理職能(neng)轉變，將使(shi)得國資(zi)委(wei)的功能(neng)改(gai)革(ge)(ge)發(fa)生脫胎換(huan)骨的變化(hua)。
從現實情(qing)況來(lai)看，企(qi)(qi)(qi)業能不(bu)能成為(wei)獨(du)立(li)的市場主(zhu)體，是(shi)政(zheng)企(qi)(qi)(qi)分開這個改革開始以來(lai)最大(da)的難點(dian)。所(suo)有權和(he)經營權不(bu)分，“婆婆”似的微(wei)觀管理，會(hui)(hui)不(bu)斷侵蝕企(qi)(qi)(qi)業經營的自主(zhu)決策(ce)權。盡(jin)管不(bu)少國企(qi)(qi)(qi)都組(zu)建了董事會(hui)(hui)，但權責(ze)依舊不(bu)明。不(bu)規(gui)范代理和(he)委托的責(ze)、權、利，企(qi)(qi)(qi)業不(bu)能松綁(bang)，活力就少了。
《方案》的(de)著眼點就是為解(jie)決(jue)(jue)這(zhe)個(ge)問(wen)題(ti)。《方案》指出，過去國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)存在(zai)越位、缺(que)位、錯位等(deng)問(wen)題(ti)。科學(xue)界定國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產(chan)出資(zi)(zi)人監(jian)管(guan)的(de)邊界，國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)委作(zuo)為國(guo)(guo)(guo)務院直屬特(te)設機構，根據授(shou)權代表國(guo)(guo)(guo)務院依(yi)法履行(xing)出資(zi)(zi)人職責，專司國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產(chan)監(jian)管(guan)，不行(xing)使社會(hui)公共(gong)(gong)管(guan)理(li)職能(neng)，不干預企業依(yi)法行(xing)使自主(zhu)經(jing)營權。這(zhe)里的(de)“兩個(ge)不”，就是將公共(gong)(gong)管(guan)理(li)職能(neng)歸(gui)(gui)位于相關政府部(bu)門(men)和單位，將由企業自主(zhu)經(jing)營決(jue)(jue)策的(de)事(shi)項歸(gui)(gui)位于企業。國(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)委作(zuo)為出資(zi)(zi)人是所有(you)權的(de)代表，以管(guan)資(zi)(zi)本為主(zhu)，回歸(gui)(gui)真正的(de)出資(zi)(zi)人身份。
管(guan)(guan)“資本”對(dui)應什么？就是(shi)(shi)管(guan)(guan)“經營”。管(guan)(guan)資本為主是(shi)(shi)管(guan)(guan)理方式(shi)轉變而不(bu)是(shi)(shi)不(bu)管(guan)(guan)企(qi)業。原則上不(bu)直接管(guan)(guan)企(qi)業的(de)具(ju)體經營，但是(shi)(shi)，關鍵(jian)時刻還是(shi)(shi)要管(guan)(guan)的(de)，比(bi)如牽涉到所(suo)有(you)權或國(guo)有(you)資產流失，就不(bu)能(neng)不(bu)管(guan)(guan)了。
國(guo)資委以“管資本”為主，通過放經營權、授(shou)所(suo)有權，是為了(le)讓企(qi)業(ye)更(geng)好地進行公司治(zhi)理與市場化(hua)經營。而所(suo)謂“管資本為主是不管企(qi)業(ye)”的說法(fa)，實是一種(zhong)誤讀。
國(guo)(guo)企“所有(you)(you)權”是國(guo)(guo)家的，國(guo)(guo)資(zi)委代表(biao)國(guo)(guo)務院作為(wei)出資(zi)人管(guan)理企業，是理所應當(dang)的權力與責任，豈有(you)(you)不(bu)(bu)能管(guan)的道理。就像球(qiu)隊老板可以不(bu)(bu)上(shang)場，不(bu)(bu)當(dang)隊長，不(bu)(bu)當(dang)教(jiao)練(lian)，但是不(bu)(bu)能在關乎(hu)球(qiu)隊歸屬時仍(reng)不(bu)(bu)讓管(guan)球(qiu)隊。
再說，國有(you)企業(ye)是中國共產黨(dang)的執政基礎，是黨(dang)和國家最可值(zhi)得信賴(lai)的依靠力(li)量。放(fang)(fang)棄(qi)了管企業(ye)的責任(ren)，就等于(yu)是放(fang)(fang)棄(qi)了所有(you)權(quan)，放(fang)(fang)棄(qi)了黨(dang)和國家交給出資人的使命。
管(guan)不(bu)管(guan)企(qi)業是原(yuan)則問(wen)題，管(guan)什么、怎么管(guan)是方法(fa)問(wen)題。如果只講(jiang)方法(fa)而不(bu)堅持原(yuan)則，就突破了(le)底線、觸碰(peng)了(le)紅線，可能(neng)使得這場改革(ge)走向(xiang)反面(mian)。這樣看來，“管(guan)資本為主(zhu)是不(bu)管(guan)企(qi)業”的(de)說法(fa)，不(bu)僅(jin)僅(jin)是一(yi)種誤(wu)讀，甚至(zhi)顯露出少數人(ren)的(de)別(bie)有用(yong)心。
“放”與“授”結合激發活力
所有權(quan)和經(jing)營(ying)權(quan)分離(li)，從(cong)放(fang)權(quan)開(kai)始。改(gai)革(ge)成功與否，最后(hou)將決定于“放(fang)”和“授”二(er)字。圍(wei)繞著所有權(quan)和經(jing)營(ying)權(quan)分離(li)，使國有企業(ye)真正(zheng)成為充滿生機(ji)活力的(de)市場主體(ti)。
根據《方案》，國(guo)(guo)資委(wei)將精(jing)(jing)簡43項(xiang)監管事(shi)(shi)項(xiang)，其中取(qu)消(xiao)事(shi)(shi)項(xiang)26項(xiang)、下放事(shi)(shi)項(xiang)9項(xiang)、授權(quan)(quan)事(shi)(shi)項(xiang)8項(xiang)。這(zhe)43項(xiang)被精(jing)(jing)簡的(de)(de)(de)國(guo)(guo)有資本監管事(shi)(shi)項(xiang)，就是(shi)國(guo)(guo)資委(wei)的(de)(de)(de)放權(quan)(quan)清單(dan)。此(ci)次《方案》取(qu)消(xiao)多屬于企業在經營中的(de)(de)(de)權(quan)(quan)力，意味著(zhu)國(guo)(guo)資委(wei)不(bu)再直接(jie)管企業的(de)(de)(de)這(zhe)些具體(ti)(ti)經營行(xing)為(wei)，但這(zhe)并不(bu)是(shi)說企業的(de)(de)(de)經營行(xing)為(wei)不(bu)再受到監管，只是(shi)說這(zhe)些監管權(quan)(quan)力轉移到了企業的(de)(de)(de)股東會、董事(shi)(shi)會、監事(shi)(shi)會等(deng)主體(ti)(ti)。
此(ci)次《方案(an)》進(jin)一步提(ti)出(chu)，國(guo)(guo)資委要全面梳理并優化調整具體監管職能(neng)，相(xiang)應調整內(nei)設機(ji)構。隨著監管方式的(de)(de)轉變(bian)，預計(ji)國(guo)(guo)資委中涉及經營管理的(de)(de)機(ji)構會(hui)縮(suo)減，體現出(chu)資人職責的(de)(de)機(ji)構會(hui)增加(jia)。例如(ru)，監事(shi)會(hui)功能(neng)局的(de)(de)增加(jia)，便是(shi)這種意圖(tu)的(de)(de)反映。
在26項取消事項中，基本上(shang)是經(jing)營(ying)范圍(wei)，是放(fang)經(jing)營(ying)權的清單。這份清單，總體可(ke)劃分為五(wu)種類型：
一是國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)直接(jie)實施類(lei)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)直接(jie)規(gui)范(fan)上(shang)市(shi)(shi)公(gong)司(si)國(guo)(guo)(guo)有股東行為，中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)境(jing)外產權管理(li)狀況(kuang)檢(jian)查等(deng)；二是審批類(lei)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)審批中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)子企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)分紅權激勵方(fang)(fang)案，審批中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)重(zhong)組(zu)改(gai)制中(zhong)離退休和內(nei)退人員相關費用(yong)預提方(fang)(fang)案；三是備案類(lei)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)對(dui)中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)賬銷案存的(de)事(shi)前備案；四是指(zhi)導(dao)(dao)類(lei)事(shi)項(xiang)(xiang)，包括(kuo)對(dui)中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)指(zhi)導(dao)(dao)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)指(zhi)導(dao)(dao)中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)評(ping)估機構選(xuan)聘、指(zhi)導(dao)(dao)中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)內(nei)設監事(shi)會工(gong)作等(deng)；以及對(dui)地(di)方(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)、地(di)方(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)指(zhi)導(dao)(dao)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)指(zhi)導(dao)(dao)地(di)方(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)新(xin)聞宣(xuan)傳工(gong)作，指(zhi)導(dao)(dao)地(di)方(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)重(zhong)組(zu)改(gai)制上(shang)市(shi)(shi)管理(li)；五是評(ping)比類(lei)事(shi)項(xiang)(xiang)，如(ru)(ru)聯合開展全國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)管理(li)現代化創(chuang)新(xin)成果(guo)評(ping)審和推(tui)廣，組(zu)織中(zhong)國(guo)(guo)(guo)技(ji)能(neng)大賽、中(zhong)央(yang)(yang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)職工(gong)技(ji)能(neng)比賽。
這些取消事項(xiang)，與管(guan)(guan)資(zi)本為(wei)主的導向相關度較小，且多屬(shu)于(yu)企(qi)(qi)業(ye)(ye)自(zi)主經營決策，或(huo)屬(shu)于(yu)延伸到(dao)(dao)子企(qi)(qi)業(ye)(ye)、延伸到(dao)(dao)地方國(guo)(guo)資(zi)國(guo)(guo)企(qi)(qi)的事項(xiang)。通(tong)過精簡取消，可以(yi)促使(shi)國(guo)(guo)資(zi)監管(guan)(guan)機構(gou)進一步集中(zhong)監管(guan)(guan)資(zi)源，突出(chu)監管(guan)(guan)重點。
在9項(xiang)(xiang)下放、8項(xiang)(xiang)授權(quan)(quan)事中(zhong)(zhong)，基(ji)本上是所有(you)權(quan)(quan)的(de)授權(quan)(quan)清單。這(zhe)份清單，均為(wei)審(shen)批類事項(xiang)(xiang)，涉及(ji)(ji)(ji)國(guo)有(you)股(gu)權(quan)(quan)的(de)日常管理和增(zeng)持減持。其中(zhong)(zhong)，涉及(ji)(ji)(ji)地(di)方(fang)國(guo)資(zi)委監管企(qi)(qi)業和中(zhong)(zhong)央企(qi)(qi)業子企(qi)(qi)業的(de)國(guo)有(you)股(gu)權(quan)(quan)流動(dong)事項(xiang)(xiang)，直接下放給地(di)方(fang)國(guo)資(zi)委和中(zhong)(zhong)央企(qi)(qi)業。涉及(ji)(ji)(ji)規(gui)定標準和權(quan)(quan)限范圍以內(nei)的(de)國(guo)有(you)出資(zi)企(qi)(qi)業股(gu)權(quan)(quan)流轉的(de)，下放給國(guo)有(you)出資(zi)企(qi)(qi)業。如審(shen)批未(wei)導致上市公司控股(gu)權(quan)(quan)轉移的(de)國(guo)有(you)股(gu)東通過證券交易(yi)系統增(zeng)持、協議受讓、認購(gou)上市公司發行(xing)股(gu)票(piao)等(deng)事項(xiang)(xiang)，審(shen)批未(wei)觸及(ji)(ji)(ji)證監會規(gui)定的(de)重大資(zi)產重組標準的(de)國(guo)有(you)股(gu)東與所控股(gu)上市公司進行(xing)資(zi)產重組事項(xiang)(xiang)等(deng)。
《方(fang)案》中，力度最大(da)的當(dang)數經(jing)理層成員選聘、業(ye)績考(kao)核(he)和(he)薪(xin)酬管理。這一(yi)條授權(quan)，規定范圍是授予落(luo)實董(dong)事會職權(quan)試(shi)點(dian)企(qi)(qi)業(ye)，國有(you)資本投資、運營公司試(shi)點(dian)企(qi)(qi)業(ye)，這是第一(yi)次(ci)這樣明確(que)披露(lu)。將政府部門對于經(jing)營性干(gan)部即(ji)職業(ye)經(jing)理人(ren)的考(kao)核(he)與任免(mian)權(quan)利還給國企(qi)(qi)董(dong)事會；實現國企(qi)(qi)高管的市場化，由董(dong)事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪(xin)酬待遇。這便是我們說(shuo)的在出資人(ren)代表與職業(ye)經(jing)理人(ren)之(zhi)間“切一(yi)刀”。如果形(xing)成可(ke)復(fu)制的經(jing)驗，意(yi)味著“所(suo)有(you)權(quan)”與“經(jing)營權(quan)”分開邁出更加實質性的一(yi)步。
開辟國資改革的新階段
從所(suo)有權與(yu)經營權分(fen)開來看，《方案》重在(zai)講(jiang)國(guo)資委(wei)與(yu)國(guo)有資產投資運營公(gong)司關系。
國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)產有(you)(you)兩種表現形(xing)式(shi)，也就是實物(wu)形(xing)態(tai)(tai)的(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業和(he)價值形(xing)態(tai)(tai)的(de)資(zi)本(ben)；國(guo)(guo)(guo)資(zi)改革實質上是國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)在(zai)價值形(xing)態(tai)(tai)層面的(de)改革，國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)的(de)角色因(yin)此發(fa)生變化。原來是國(guo)(guo)(guo)資(zi)委(wei)與企(qi)(qi)業兩層的(de)結構，現在(zai)又(you)加了(le)(le)一個國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)本(ben)投資(zi)運營(ying)公司(si)。政(zheng)府和(he)企(qi)(qi)業之間(jian)多了(le)(le)一個橋梁。
《方案》特別提到(dao)，在(zai)(zai)組織實(shi)施過程中，要(yao)分類(lei)放權、分步實(shi)施，確(que)保(bao)放得(de)下(xia)、接得(de)住(zhu)、管得(de)好。在(zai)(zai)我看(kan)來，“兩個分”是(shi)方針，“三個得(de)”是(shi)要(yao)求(qiu)。國(guo)有(you)資本(ben)投(tou)資、運營公(gong)司是(shi)“接得(de)住(zhu)、管得(de)好”的進(jin)一步保(bao)證。
下一步，國(guo)務院國(guo)資(zi)(zi)委以(yi)(yi)國(guo)有(you)資(zi)(zi)本投資(zi)(zi)運營(ying)公司為(wei)主要平臺的(de)管(guan)(guan)(guan)資(zi)(zi)本方式，將成(cheng)為(wei)主旋(xuan)律。這樣就(jiu)可(ke)以(yi)(yi)清楚地劃分出(chu)國(guo)有(you)經濟融(rong)入(ru)市場時的(de)管(guan)(guan)(guan)理層級和各層級的(de)管(guan)(guan)(guan)理界限，有(you)助于實現(xian)政企分開，最終實現(xian)向“管(guan)(guan)(guan)資(zi)(zi)本為(wei)主”的(de)轉變。
目(mu)前，國(guo)有(you)資本(ben)投(tou)資運營公司(si)改革試點正在加(jia)快。國(guo)家(jia)開發投(tou)資公司(si)、中(zhong)糧集團等央企的(de)(de)國(guo)有(you)資本(ben)投(tou)資公司(si)的(de)(de)經驗一(yi)(yi)旦被推出，將出現更(geng)加(jia)明顯的(de)(de)變化(hua)。屆時，國(guo)資委(wei)以管資本(ben)為主的(de)(de)國(guo)資改革將走入一(yi)(yi)個全新的(de)(de)階(jie)段，進一(yi)(yi)步推動國(guo)企改革蓬(peng)勃展開。（李錦）