文章來(lai)源(yuan)：《國資報告》雜(za)志 發布時間：2018-06-21
近日，國(guo)(guo)務院辦公廳一周內接連公布國(guo)(guo)企改(gai)革兩大(da)重磅(bang)文(wen)件(jian)——《以管資本(ben)為(wei)主推進(jin)(jin)職(zhi)能轉變(bian)方(fang)(fang)案(an)》（下稱《方(fang)(fang)案(an)》）和《關于進(jin)(jin)一步完善(shan)國(guo)(guo)有(you)企業(ye)法人治理結構的指導意(yi)見(jian)》（下稱《意(yi)見(jian)》)。在“1+N”文(wen)件(jian)框(kuang)架即將搭建完成，改(gai)革進(jin)(jin)入落(luo)地實施階段的關鍵當口(kou)，兩大(da)壓(ya)軸(zhou)性(xing)文(wen)件(jian)的細化和明確，推動國(guo)(guo)有(you)企業(ye)朝(chao)著市場化方(fang)(fang)向(xiang)深(shen)入邁(mai)進(jin)(jin)。
新一輪(lun)國(guo)企(qi)改革(ge)，以“市(shi)場(chang)在資源配置中起決定(ding)作用(yong)”為(wei)根本原則，旨在真正確立企(qi)業(ye)(ye)在市(shi)場(chang)中的主(zhu)體(ti)地位。以管資本為(wei)主(zhu)轉變監管職能(neng)，以董事會(hui)為(wei)重點完善法人治理結構(gou)，涉及國(guo)有(you)企(qi)業(ye)(ye)所有(you)權(quan)和經營權(quan)的兩(liang)大核心問題，事關改革(ge)的全(quan)局和成敗(bai)。
“國企(qi)改革焦(jiao)點是(shi)經(jing)營(ying)權，必(bi)須對(dui)所有(you)權與(yu)經(jing)營(ying)權分開(kai)(kai)。改革的辦法是(shi)在所有(you)權與(yu)經(jing)營(ying)權之間‘切兩刀(dao)(dao)’。一刀(dao)(dao)從(cong)組織體制(zhi)上(shang)切開(kai)(kai)政府(fu)與(yu)企(qi)業(ye)的聯(lian)系，一刀(dao)(dao)從(cong)運行機制(zhi)上(shang)切開(kai)(kai)出資人代(dai)表與(yu)職業(ye)經(jing)理(li)人的聯(lian)系，使(shi)得(de)國有(you)企(qi)業(ye)成為(wei)獨立的市場(chang)主體，充滿活力才可能成為(wei)現實。”中國企(qi)業(ye)研究(jiu)(jiu)院首席研究(jiu)(jiu)員李(li)錦告訴《國資報告》記者(zhe)。
顯然，改革進程中(zhong)，兩大改革議(yi)題(ti)已經難以(yi)割裂(lie)來看。沿(yan)著市場化的(de)主題(ti)和(he)方向，兩個文件分別以(yi)出資(zi)(zi)人機構和(he)企業作為兩大主體，聚焦國有資(zi)(zi)本(ben)投(tou)資(zi)(zi)、運營(ying)公(gong)司，投(tou)資(zi)(zi)基金和(he)董事會等關鍵問(wen)題(ti)，形成了前后(hou)呼應和(he)上下銜(xian)接的(de)緊(jin)密關系(xi)。
一前一后呼應
以管(guan)資(zi)本(ben)為主，健全國有資(zi)產(chan)監管(guan)機制，實現政企分(fen)開、政資(zi)分(fen)開，成(cheng)為改革推進(jin)的著力點和發力點。
早在(zai)2015年11月4日(ri)，國務院發布《關(guan)于(yu)改革和完善國有資(zi)產管(guan)理(li)體(ti)制的(de)若干意見》，其中提出國有資(zi)產監管(guan)機構(gou)不行(xing)使政(zheng)府公共管(guan)理(li)職能，將其歸(gui)(gui)位(wei)于(yu)相(xiang)關(guan)政(zheng)府部門和單(dan)位(wei)；不干預(yu)企業自(zi)主(zhu)經(jing)營權，將由(you)企業自(zi)主(zhu)經(jing)營決策(ce)的(de)事項歸(gui)(gui)位(wei)于(yu)企業。
隨后(hou)，2016年(nian)10月，國務院(yuan)國資(zi)委結(jie)合(he)(he)機構調整(zheng)和職能(neng)轉變(bian)，提出設立監(jian)督(du)一(yi)局、監(jian)督(du)二局、監(jian)督(du)三局，與(yu)監(jian)事(shi)會互(hu)相配合(he)(he)。2016年(nian)12月5日(ri)，中央深改(gai)組會議審議通(tong)過《方案(an)》。從起草到(dao)最終公(gong)布，國資(zi)委監(jian)管(guan)職能(neng)轉變(bian)的每一(yi)步(bu)，都(dou)走(zou)得扎實、穩健。
“事(shi)實(shi)上，《方案》已(yi)(yi)經明(ming)確精簡的國資監管事(shi)項已(yi)(yi)達43項，意(yi)味著(zhu)改革(ge)已(yi)(yi)經進入實(shi)操(cao)階(jie)段(duan)。”李錦表(biao)示。
完善國有(you)企業法人治理以產(chan)權清晰，科學界(jie)定出資(zi)人監管邊界(jie)為(wei)前提和(he)基礎(chu)。《方案》的持(chi)續細(xi)化，一定程度上為(wei)《意(yi)見(jian)》的實(shi)施(shi)和(he)細(xi)化奠定了堅實(shi)基礎(chu)。
據統計，2016年(nian)底(di)，中央企(qi)業(ye)的(de)子企(qi)業(ye)公司(si)制(zhi)(zhi)改(gai)制(zhi)(zhi)面達到92%，全國(guo)(guo)超過90%的(de)國(guo)(guo)有及國(guo)(guo)有控股企(qi)業(ye)（不含金融類企(qi)業(ye)）完(wan)成了公司(si)制(zhi)(zhi)股份(fen)制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)。《意見》進(jin)一步明(ming)確，“2017年(nian)年(nian)底(di)前，國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)公司(si)制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)基本完(wan)成。”
在李錦看來，完善現代企業制度的“最(zui)后一(yi)公里”即將畫上句號。作為國企改革“1+N”設計文件的一(yi)部(bu)分，《意見》出(chu)臺(tai)預(yu)示著設計階段即將落下帷幕(mu)。
“在國(guo)企(qi)改革持(chi)續深(shen)化的大背(bei)景下，兩個文(wen)件同時公布起到(dao)承(cheng)前啟后(hou)的效果，成為了新舊階段的交接點。”李錦(jin)表示。
一上一下銜接
本(ben)(ben)輪(lun)國企改(gai)(gai)革任(ren)務(wu)主要(yao)分三大塊(kuai)，以(yi)管資本(ben)(ben)為(wei)主的(de)(de)監管體制(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革，建立現代企業制(zhi)(zhi)度為(wei)核心的(de)(de)公(gong)司制(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革和(he)以(yi)混合所有制(zhi)(zhi)為(wei)核心的(de)(de)產權改(gai)(gai)革。“在長時期(qi)內，以(yi)管資本(ben)(ben)為(wei)主轉變職能和(he)國有企業法人治(zhi)理，將作為(wei)國資委(wei)的(de)(de)兩(liang)大改(gai)(gai)革任(ren)務(wu)和(he)重要(yao)平臺。”李(li)錦表(biao)示。
國企(qi)(qi)改(gai)革(ge)兩(liang)大脈絡主線，需同(tong)步向前推進。改(gai)革(ge)作為一項系統工程，更(geng)加(jia)注(zhu)重發揮監管(guan)體制和國有企(qi)(qi)業法(fa)人治理的上下銜接和協(xie)同(tong)機制，則(ze)更(geng)有利于釋放企(qi)(qi)業的市(shi)場活(huo)力。深入分析改(gai)革(ge)的具體舉措，這一特點(dian)尤(you)為突(tu)出。
過去，國資監管存在(zai)越位(wei)、缺位(wei)、錯位(wei)等問題。在(zai)本(ben)應屬(shu)于企業的經(jing)營權領域干(gan)預太多，影響了企業發展(zhan)。對此(ci)，《方案(an)》以堅持準(zhun)確定位(wei)為基本(ben)原則，國務(wu)院(yuan)國資委作為國務(wu)院(yuan)直屬(shu)特設(she)機構，根據授(shou)權代表國務(wu)院(yuan)依法履行(xing)出資人職(zhi)(zhi)責(ze)，專司國有資產監管，不行(xing)使(shi)社會公共管理職(zhi)(zhi)能，不干(gan)預企業依法行(xing)使(shi)自主經(jing)營權。
明確這一前(qian)提(ti)的(de)條件下，《意見》提(ti)出(chu)(chu)“出(chu)(chu)資(zi)人機構主要依據股權份(fen)額通過參(can)加股東(dong)會議、審核需(xu)由(you)股東(dong)決定的(de)事項(xiang)、與其他股東(dong)協商作出(chu)(chu)決議等方式履行職(zhi)責，除法律(lv)法規或(huo)公司(si)章程另有(you)規定外，不得干預企(qi)業自主經營活動。”
“以國(guo)資改(gai)(gai)革帶(dai)動國(guo)企(qi)改(gai)(gai)革。上，是監管，下，是企(qi)業。以所有(you)權(quan)和(he)經(jing)營權(quan)分(fen)離為基礎，兩(liang)個文件實現了(le)有(you)效銜接，焦點就(jiu)回到了(le)改(gai)(gai)革的核(he)心問題。”李錦表示。
《方(fang)案(an)》中(zhong)還突出(chu)國有(you)資(zi)(zi)本(ben)運營，牽頭改(gai)組組建國有(you)資(zi)(zi)本(ben)投(tou)資(zi)(zi)、運營公司，實施(shi)資(zi)(zi)本(ben)運作，采取市場化方(fang)式推動設立國有(you)企業結構調(diao)整基(ji)金、國有(you)資(zi)(zi)本(ben)風險投(tou)資(zi)(zi)基(ji)金、中(zhong)央(yang)企業創新發展投(tou)資(zi)(zi)引導基(ji)金等相(xiang)關投(tou)資(zi)(zi)基(ji)金。
事實(shi)上(shang)，自2014年以來(lai)，國資(zi)(zi)委(wei)發起成(cheng)立的以國協、國同、國創、國新為代(dai)表的4支引導基金(jin)，逐漸形成(cheng)了“中央企(qi)業創新發展(zhan)基金(jin)系”。通過建(jian)立健全國有資(zi)(zi)本(ben)運(yun)作機制，基金(jin)成(cheng)為出資(zi)(zi)人機構轉變監管(guan)職能，實(shi)現(xian)管(guan)資(zi)(zi)本(ben)的重要抓手。
基金(jin)的(de)活力，取決(jue)于(yu)投資(zi)(zi)(zi)、運(yun)營(ying)平臺的(de)市(shi)場化(hua)程度。由于(yu)目前多(duo)數基金(jin)，均由國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本投資(zi)(zi)(zi)、運(yun)營(ying)公司作為(wei)運(yun)行主體，出資(zi)(zi)(zi)人機(ji)構的(de)授(shou)權(quan)經(jing)營(ying)體制改革成為(wei)關鍵。2017年4月下旬，國(guo)資(zi)(zi)(zi)委主任(ren)肖亞慶(qing)密集調研(yan)國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本投資(zi)(zi)(zi)、運(yun)營(ying)試點(dian)央企，聽(ting)取企業相關負責人的(de)匯報(bao)。在試點(dian)的(de)基礎上總結經(jing)驗，確保(bao)改革的(de)穩步推進。
《方案(an)》提出“要(yao)(yao)堅(jian)持試點先行，結合企業實(shi)際(ji)，繼續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，分類放權、分步實(shi)施，確保放得(de)下(xia)、接得(de)住(zhu)、管得(de)好。”對(dui)此，李錦告(gao)訴記者，“這意味著國(guo)資委監(jian)管方式的(de)(de)轉變(bian)要(yao)(yao)和國(guo)資委的(de)(de)職能轉變(bian)以及國(guo)有(you)企業現代(dai)企業制(zhi)度，充(chong)分銜接。”
（本文(wen)作者：王倩倩）